Fabrizio Scrollini, Javier Baliosian, Lorena Etcheverry, Guillermo Moncecchi
A medida que el epicentro de la pandemia de COVID19 se traslada a América Latina, los gobiernos de la región desean implementar tecnología que pueda ayudar a contener su propagación. La tecnología más visible hoy son las llamadas "coronaapps", aplicaciones instaladas en dispositivos móviles inteligentes que, de una forma u otra, intentan colaborar combatiendo la pandemia. Hasta la fecha, hay al menos 28 aplicaciones operando en la región. Algunas de ellas sólo proporcionan información básica sobre la enfermedad y el virus, mientras que otras confirman el derecho de una persona a transitar por la calle.
En este contexto, el gobierno uruguayo anunció el lanzamiento de una nueva versión de su aplicación relacionada con la COVID-19 (CoronavirusUy), implementando los protocolos de alerta de exposición desarrollados por Apple y Google. Uruguay es el primer país de América Latina en probar esta solución y uno de los primeros en adoptarlo junto con Suiza y Alemania. ¿Este desarrollo ayudará a contener la pandemia y, de ser así, a qué costo? ¿Podrían otros países de la región seguir el ejemplo de Uruguay? En esta nota exploramos algunos desafíos que plantea el uso de las aplicaciones en Uruguay, basados en nuestro estudio publicado en la iniciativa GUIAD- COVID 19 de la Universidad de la República*
El Estado importa
La solución Google-Apple ha sido ampliamente debatida y documentada. En pocas palabras, Google y Apple proporcionarán un cierto grado de acceso a los datos de actividad del usuario de forma descentralizada, lo que permite saber a los usuarios si han estado en contacto con una persona que ha sido diagnosticada con la enfermedad. Para hacer esto, Google y Apple desarrollaron un protocolo y una API (un conjunto de métodos que otros desarrolladores pueden usar) que permitirá que las aplicaciones desarrolladas por las agencias de salud de todo el mundo utilicen parte de las funcionalidades de sus sistemas operativos. Existen ciertos supuestos, elecciones y valores tomados por Google y Apple en el desarrollo de esta API. Algunos de ellos se inspiraron en un modelo europeo que tenía como objetivo preservar la privacidad del usuario y ayudar a las autoridades a identificar la propagación de la pandemia. Pero debe notarse que los gobiernos no tuvieron mucho que decir en las decisiones de estas empresas globales.
Los gobiernos sí tienen algo para decir en el desarrollo de las llamadas aplicaciones cliente (nuestra CoronavirusUy) que utilizan la API que proveen Google y Apple. Así mismo deben definir un conjunto de parámetros sobre cómo funcionará la aplicación. Tomemos por ejemplo el tiempo de exposición: ¿Cuánto tiempo de exposición es suficiente para contraer virus? Hasta la fecha no hay consenso científico sobre la respuesta, pero tales decisiones no deben ser tomadas por una empresa de software. De igual forma, la decisión que las usuarias deben tomar después de recibir un informe de infección. ¿Debería ser obligatorio para ellas informar a las autoridades? ¿Qué pasaría si no hicieran tal cosa? ¿Deberían los gobiernos ofrecerles una prueba gratuita a modo de incentivo? Todas estas decisiones son importantes y no se refieren a la tecnología, sino a la gobernanza, las políticas de salud y los derechos humanos. Sin embargo, la forma en que se implementan estas políticas está determinada por la infraestructura tecnológica: existe una relación entre la política y la tecnología que afecta la forma en que se podría utilizar esta aplicación.
En Uruguay, la aplicación CoronavirusUY se diseñó originalmente para distribuir información, evaluar e informar posibles síntomas (contribuyendo así a informar casos sospechosos) y descongestionar loe prestadores de salud. Además, la aplicación tenía el objetivo de habilitar los servicios de telemedicina. La aplicación no era de código abierto y fue una contribución voluntaria hecha por varias empresas tecnológicas locales para ayudar al gobierno a organizar los servicios de salud durante la pandemia de COVID-19. La Agencia para el Gobierno Electrónico y la Sociedad de la Información (AGESIC) proporcionó un servicio en la nube, alojado en Uruguay, para permitir el procesamiento de datos y el funcionamiento de la aplicación, mientras que el regulador de privacidad emitió una exención que permite el tratamiento de datos personales para combatir la pandemia, pero salvaguardando los principios básicos consagrados en la ley uruguaya. El proceso fue rápido y llevó a las organizaciones locales de la sociedad civil, ciudadanos preocupados y académicos a exigir más información.
El enfoque uruguayo, centrado en los servicios de salud y la telemedicina, era diferente al de otros países en los que se centraba en restringir la libertad de movimiento. Los gobiernos son importantes ya que, a diferencia de las empresas tecnológicas, ejercen una autoridad legítima con consecuencias drásticas en la vida de las personas, y esa autoridad debería ser claramente regulada, particularmente en tiempos como estos.
La aplicación y su contexto
Al desarrollar esta aplicación, los uruguayos (y otros gobiernos) se enfrentan a decisiones difíciles. El desarrollo de aplicaciones debe considerarse como una herramienta en una estrategia más amplia para enfrentar la pandemia a largo plazo. Uruguay es una democracia estable, abierta y fuerte, con un marco relativamente sofisticado para proteger los datos personales, así como con buenas capacidades técnicas en el sector privado y académico. Además, hasta la fecha, Uruguay parece estar controlando la pandemia. Sin embargo, no existe, hasta donde sabemos, una política integral para hacer frente al desarrollo de esta aplicación. Dado que el gobierno está dispuesto a seguir adelante con el uso de la aplicación, es importante hacer las preguntas correctas sobre cómo funciona. Estas preguntas dependen en gran medida de cómo el gobierno gestiona la transparencia sobre esta aplicación y su capacidad para evaluar su evolución. Proponemos explorar cinco áreas clave para analizar este tipo de aplicaciones:
1. Utilidad: ¿Esta aplicación contribuirá a los mecanismos de vigilancia epidemiológica actuales y, de ser así, cómo? ¿Cómo ocurrirá esto exactamente en cada contexto particular?
2. Adecuación al marco legal y los valores fundamentales: ¿en qué medida la solución protegerá o podría comprometer los derechos humanos, como la privacidad y la libertad de movimiento? ¿Qué tipo de responsabilidad asumen los gobiernos, los desarrolladores y las empresas globales? ¿Estas disposiciones son adecuadas para nuestro marco constitucional?
3. Capacidad para implementar y monitorear¿Qué capacidades tienen o necesitan los gobiernos y las empresas locales para implementar y monitorear esta solución en cada contexto?
4. Capacidad para evaluar la solución ¿Qué mecanismos y métodos institucionales son adecuados para evaluar y eventualmente gobernar las aplicaciones de exposición a alertas de implementación?
Estas preguntas deberían evolucionar hacia un marco de gobernanza. Uruguay está relativamente bien posicionado para probar este tipo de enfoque, pero, en última instancia, debemos recordar que es un enfoque que debe complementar y no sustituir una estrategia que parece tener éxito, al menos en el estado actual de la epidemia. Además, los vínculos con la comunidad científica y, en particular, el grupo científico que asesora al gobierno deben fortalecerse ya que, al final del día, esto seguirá siendo un experimento que debe tener supervisión técnica y de la sociedad.
Luego de la publicación de nuestro estudio, se han conocido una serie de noticias que abonan a la necesidad de profundizar en estas preguntas. Por un lado Presidencia de la República indicó que no existe un memorando de entendimiento con las empresas proveedoras de la infraestructura, lo que significa, en los hechos, que esta relación se encuentra gobernada por los términos y condiciones públicamente conocidos en la App Store de Google y Apple. Por otro lado, la aplicación ha sido instalada por más de 400.000 personas pero solo 137.000 han activado el sistema de notificación y ninguna persona había recibido una alerta, En las últimas horas se supo que varias personas habían recibido alertas en la aplicación. El código de la aplicación puede ser obtenido a pedido de una institución, pero no auditado libremente. Como han indicado otros colegas, la seguridad de estas aplicaciones es un aspecto clave a considerar. Estos eventos, muestran lo necesario que se hace generar un marco de gobernanza adecuado.
La próxima frontera para la gobernanza de datos en América Latina
Las consecuencias de este experimento aún no se conocen. Esta no es la primera pandemia que enfrentará el mundo, ni la última. Además, no es el primer intento de utilizar los datos de la ciudadaía para contribuir a una mejor comprensión de enfermedades infecciosas. Se están forjando nuevas formas de interacción entre los gobiernos y las grandes compañías, que poseen cantidades significativas de datos personales que podrían utilizarse para el bien público. Los gobiernos de América Latina tienen diferentes capacidades, están siguiendo diferentes enfoques para hacer frente a la pandemia, y no todos tienen los mismos marcos para utilizar los datos y la tecnología con fines públicos. Esta pandemia ofrece la posibilidad de un experimento natural, pero en última instancia es importante comprender el papel que juegan los gobiernos, las compañías y la ciudadanía en este escenario. La crisis podría ser una oportunidad para pensar y resolver varios problemas pendientes en términos de gobernanza de datos, pero en última instancia, las preocupaciones más amplias, como el respeto por los derechos humanos y la desigualdad, deben tenerse en cuenta ahora y a largo plazo.
* Las referencias a fuentes académicas citadas en este artículo pueden encontrarse en Scrollini F., Baliosian J., Etcheverry L. y Moncecchi G.(2020) Nota 6: Aplicaciones de seguimiento de contactos en la emergencia sanitaria: aportes para el diseño y evaluación de política pública disponible en este enlace
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