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A Uruguay le está yendo comparativamente bien en la lucha contra el COVID. Los casos activos y nuevos contagios son bajos cuando se compara con las cifras internacionales. Sin embargo, la crisis del COVID ha mostrado y agravado inequidades y vulnerabilidades preexistentes en la economía uruguaya que requieren atención. En el corto plazo, parece haber margen y sería conveniente aumentar las ayudas a los más necesitados durante la pandemia1. Sin embargo, una vez terminada la crisis del COVID y alcanzada la recuperación de la actividad económica, los costos de esta pandemia deberán ser afrontados. Para ello, será necesario usar una combinación de recorte de gastos en base a mejoras en la productividad estatal, mayor recaudación tributaria apostando a una mayor solidaridad fiscal y mayor endeudamiento. Sin embargo, una mayor deuda solo traslada el problema hacia el futuro. De esta forma, parece que solo una estrategia de aumento de la capacidad productiva y la productividad puede volver sustentable mejoras continuas y generalizadas en el nivel de bienestar y el desarrollo. En este artículo planteo lo que creo es una agenda que será necesario implementar tras la crisis del COVID, para el aumento de la producción y la productividad de la economía uruguaya.
En su proceso de producción, tanto las empresas como el Estado combinan capital y trabajo, y poseen un determinado nivel de productividad2. Este artículo discute brevemente las reformas necesarias en estos tres puntos: el mercado laboral, la acumulación de capital físico y los aumentos de productividad.
El primer punto de la estrategia para aumentar la producción es mejorar los aspectos vinculados al mercado de trabajo3. Una vez terminada la pandemia, probablemente veremos que la crisis del COVID habrá incentivado la automatización, robotización y teletrabajo de las tareas en las empresas. Esto se ve impulsado por varios motivos. Por un lado, en estos tiempos todos nos hemos acostumbrado más a usar computadoras y otras herramientas online. Por tanto, los consumidores estaremos más habituados al uso de estas tecnologías y las empresas tendrán más incentivos a su adopción. Por otro lado, el distanciamiento social con el que probablemente tengamos que vivir en los próximos tiempos va a aumentar el costo de cada puesto de trabajo dentro de las organizaciones, por la necesidad de mayor espacio físico. Estos fenómenos de mayor automatización pueden de hecho traer oportunidades para Uruguay, por ejemplo, para aumentar las exportaciones de servicios. Así, podrían radicarse en nuestro país tareas de calificación media que las empresas en los países desarrollados decidan realizar fuera de fronteras4. Sin embargo, entre los varios desafíos que planteará este mundo con mayor automatización, robotización y teletrabajo, van a existir problemas en el empleo y la productividad si los niveles de educación y capacitación de la fuerza de trabajo no son los adecuados. Adicionalmente, si este cambio técnico resulta ser sesgado a la alta calificación, esto es la incorporación de tecnología que favorece más a las personas con mayor nivel de calificación, entonces también generará desafíos en términos de desigualdad. El cambio técnico y la adopción de mejores tecnologías son procesos que no se pueden ni deben detenerse, pero Uruguay debe tener las capacidades para aprovecharlos y el funcionamiento correcto de las instituciones laborales y de los mercados de bienes y servicios que permitan que estos procesos beneficien a toda la población.
Para enfrentar estos desafíos, Uruguay debe mejorar la calificación de su fuerza de trabajo. Desde la segunda mitad del siglo XX, nos hemos rezagado en la expansión de la educación secundaria con respecto a los países desarrollados y también a los de la región. Mejorar el sistema educativo, las tasas de graduación y las habilidades que adquieren los estudiantes requiere de muchos cambios que permitan mejorar el rendimiento de los recursos que ya se destinan5. Si bien han sido planteados, muchos de estos temas no parecen conseguir todavía consensos políticos amplios. Adicionalmente, mejorar el sistema educativo requerirá de más presupuesto. Por ejemplo, Uruguay debe extender el tiempo diario de asistencia a los centros educativos, de tal forma que los centros educativos incluyan mejores aprendizajes, nuevas actividades y también funcionen como centros de referencia de la vida de los estudiantes. Así es como funciona en todos los países desarrollados. Para ello se requerirán recursos para infraestructura, para nuevos docentes y para planificar las tareas. Para esto tampoco parecen existir todavía los necesarios consensos políticos. Uruguay debe también aprovechar la oportunidad y los recursos disponibles, por ejemplo, en el INEFOP, para hacer políticas activas de empleo. Estas políticas deben incrementar la calificación de las personas que pierdan el empleo, que busquen otro o que directamente necesiten complementar los niveles alcanzados en base a sus diferentes trayectorias por el sistema educativo formal.
Adicionalmente, debemos mejorar las relaciones laborales y la negociación colectiva. Por un lado, la persistencia del empleo informal que es actualmente de aproximadamente 25% (y era de más de 40% dos décadas atrás) señala los problemas del mercado de trabajo en cuanto a la persistencia de trabajo informal de baja productividad6. En cuanto a la negociación colectiva, sus efectos sobre la productividad pueden ser tanto positivos como negativos y dependen de la forma en la que se implemente. Existen un conjunto de reformas en la negociación colectiva que podrían aumentar los efectos positivos que la misma actualmente conlleva en términos de productividad y equidad. Algunos ejemplos de estas mejoras a estudiar son permitir diferencias en los tiempos de negociación por sectores de actividad y por localización geográfica de la empresa7. Por otro lado, la negociación colectiva debe evitar que empresas en sectores con menor intensidad en la competencia utilicen aumentos de salarios como forma de generar barreras a la entrada a nuevas empresas. Este tipo de prácticas utiliza el reparto de rentas regulatorias o monopólicas (rent sharing) con los trabajadores como forma de perpetuar dichas rentas. En general, las mejoras en las relaciones laborales y la negociación colectiva tienen el gran desafío de mejorar en su flexibilidad para permitir mejoras de productividad, manteniendo los derechos y calidad de vida de los y las trabajadoras.
El segundo punto de una estrategia para aumentar la producción es aumentar la inversión, y así la dotación de capital físico. Una primera opción es otorgar subsidios para atraer o generar inversiones. La existencia de estos subsidios está justificada por las externalidades, o sea los efectos que tienen estas inversiones sobre los otros actores de la economía. Por ejemplo, mayores niveles de inversión van a estar asociados a mayores niveles de empleo para toda la población. Sin embargo, Uruguay no puede apostar solo a los subsidios para generar inversiones. En primer lugar, porque probablemente en el mundo post-COVID sea más difícil atraer inversiones extranjeras. En ese contexto, los esfuerzos de captación, que se sumen a los subsidios, jugarán un rol aun más fundamental. Segundo, porque debemos ser selectivos a la hora de adjudicar subsidios. No debemos utilizar los incentivos para fomentar inversiones que se hubieran realizado de cualquier forma. En ese caso, el subsidio termina solamente aumentando las ganancias de los inversores sin generar externalidades. Por ello, las políticas de subsidios deben estar guiadas por el tamaño de las externalidades generadas y deben ser fundamentadas y diseñadas desde el inicio para poder ser evaluadas rigurosamente. Sin embargo, la opción de los subsidios tiene sus propios límites. La acumulación de capital es una tarea permanente en un proceso de desarrollo y no se puede hacer totalmente a costa de generar excepciones al régimen tributario. La mejor estrategia sustentable en el largo plazo para mejorar la inversión es aumentar la productividad de la economía, lo cual aumenta directamente la rentabilidad de la inversión.
El tercer punto de la estrategia es entonces aumentar la productividad de la economía uruguaya. Pensemos en la economía como compuesta por dos grandes sectores. Por un lado, el sector transable, que está compuesto por aquellos bienes y servicios que se pueden comerciar internacionalmente. Por otro, el sector no transable, que está compuesto por bienes y servicios que no se comercian internacionalmente. El sector transable es el sector de más alta productividad en la economía uruguaya, aunque tiene todavía posibilidades de mejora en ciertos márgenes cuando se le compara internacionalmente. Entre otras medidas, para mejorar la productividad del sector transable es fundamental mejorar la inserción internacional de Uruguay. Esto permitiría lograr mejor acceso a los mercados internacionales tanto para colocar nuestros productos como para poder comprar más baratos los insumos para la producción.
Sin embargo, es el sector no transable el que tiene las características que lo sitúan como el eje de reformas de aumento de la productividad. En primer lugar, está compuesto por mercados con mayor concentración y una aparente menor intensidad en la competencia. En segundo lugar, tiene un grupo de actividades que son típicamente reguladas, ya que tienen altos costos fijos o que presentan externalidades sobre la sociedad. En tercer lugar, tiene impacto sobre el sector transable. Pensemos por ejemplo que un bien importado tiene como costos antes de llegar a los consumidores los servicios portuarios y los de un conjunto de cadenas internas, y que de la eficiencia y costos de esos servicios depende el precio final del producto. Finalmente, en muchos de estos sectores participan o inciden empresas públicas.
Una agenda de mejora de la productividad debe repensar la estructura del sector no transable en al menos tres aspectos centrales: una reforma de las empresas públicas, la mejora en las instituciones de defensa de la competencia y regulación, y mejoras en algunos sectores que son regulados y/o reciben subsidios o excepciones tributarias.
Empresas Públicas. Uruguay no discute hoy la propiedad de las empresas públicas y ha hecho en las últimas décadas, con algunos vaivenes, avances en su productividad. Sin embargo, quedan algunos asuntos pendientes para resolver. En primer lugar, Uruguay debe mejorar la gobernanza de las empresas públicas, es decir, la forma en la que estas se gobiernan internamente y cómo rinden cuentas a los accionistas de las empresas (la ciudadanía). Las empresas públicas no pueden seguir estando sujetas al ciclo político; sus cargos directivos no deberían ser parte del reparto político tras las elecciones y ser utilizados como plataformas para futuras campañas políticas. Segundo, las empresas públicas deben transparentar sus costos y subsidios8. Tercero, las empresas públicas deben analizar la rentabilidad de cada una de líneas de producto y los subsidios cruzados que se generan entre esas líneas9. Finalmente, las empresas deben basar sus precios en los costos y en un retorno al capital de la empresa, pero no en las necesidades fiscales. Implementar esto requiere también resolver de dónde saldrá la recaudación faltante que hoy está asociada a los precios de algunos de los productos.
Defensa de la competencia. Un segundo aspecto es la mejora en las instituciones de defensa de la competencia y regulación. Uruguay ha hecho avances en estos temas en las últimas dos décadas. Las modificaciones realizadas el año pasado a la ley de competencia de 2007 (Ley 18.159), dejan a Uruguay con un buen marco jurídico al respecto. Sin embargo, tenemos una institucionalidad débil para aplicar esta ley. Si bien existieron avances recientes con apoyo multipartidario con respecto a las unidades reguladoras, la comisión de defensa de la competencia sigue siendo dependiente del Ministerio de Economía y Finanzas. Tanto las unidades reguladoras como la Comisión de Defensa de la Competencia precisan urgentemente fortalecer sus áreas técnicas para poder afrontar los desafíos y las funciones que les otorga la ley, y para reducir el peligro de la captura de estos reguladores por parte de las EEPP o de empresas privadas que participan en estos mercados.
Sectores regulados. Finalmente, Uruguay debe realizar reformas en sectores que son regulados y/o reciben subsidios o excepciones tributarias. En la discusión pública parece subestimarse el hecho de que Uruguay hace uso extensivo de provisión privada de servicios financiados en gran parte públicamente. Algunos de estos sectores son el transporte urbano, la salud y la educación privada. Las características de estos sectores justifican su regulación. Pensar que el libre mercado en estos sectores nos va a llevar a maximizar el bienestar es tan inconsistente con la teoría económica como irreal. Sin embargo, en todos estos sectores parece haber espacio para mejorar la regulación y con ella la eficiencia. Por ejemplo, Uruguay precisa una profunda reforma de la gobernanza, reglas e incentivos en el sector salud. Recordemos que en la economía uruguaya el gasto en salud es aproximadamente 9.5% del PIB, y por lo tanto mejorar la eficiencia y regulación de este sector es fundamental para mejorar la productividad de la economía. Adicionalmente, otros sectores no transables, como por ejemplo el transporte de carga, tienen efectos directos sobre los costos de muchas actividades de la economía. Un aspecto central en todas estas reformas es que deben existir mecanismos de salida claros en estos sectores para empresas que no son rentables. En estos sectores, intentar mantener todas las empresas existentes cuando no son rentables implica generar rentas extranormales, usualmente elevadas, para las empresas más productivas, e inflar los costos para la población.
Por último, existen algunos otros aspectos que son fundamentales para las mejores de productividad sobre los cuales, y por un tema de extensión, no voy a explayarme en esta nota. En primer lugar, el COVID quizás permita tomar más conciencia de la necesidad de invertir más en ciencia, tecnología e investigación y desarrollo, actividades en las cuales también es necesaria una mejora en la productividad. A su vez, una mayor innovación tiene que ir acompañada de programas de mayor apoyo a los nuevos emprendimientos. En general, las políticas de apoyo tienden a focalizarse mucho en las empresas que ya existen en los mercados y descuidan que una gran parte de los aumentos de productividad están vinculados a entrada y salida de empresas. También parece fundamental mejorar la gestión de las empresas de Uruguay, todavía vinculadas muchas veces a emprendimientos familiares con una gestión no suficientemente profesionalizada. Por último, y pensando en aspectos dinámicos de la productividad, deben mejorarse las políticas y regulaciones medioambientales, que son las que tienen que asegurar que las mejoras de las condiciones de vida y la productividad sean sustentables en el tiempo.
Todas estas reformas son sustentables si se crean con una base social amplia de respaldo que asegure que sean políticas de Estado, y que se monitoreen de tal forma que aseguren que sus potenciales efectos negativos no recaigan sobre quienes están en las situaciones menos favorecidas. En economía sabemos que incluso las reformas que generan aumentos en el bienestar general tienen ganadores y perdedores. También sabemos que niveles elevados de desigualdad pueden afectar la productividad, por ejemplo, a partir de comprometer la formación de capital humano. Por todo esto, es fundamental que Uruguay tenga una regulación de las actividades del lobby. Además, es necesario que existan mejoras en la legislación y el control efectivo del financiamiento de los partidos políticos para poner al sistema político en una situación adecuada para llevar adelante los cambios. Esto permitirá asegurarnos que las reformas que aumentan el bienestar general sean llevadas a cabo, y que logren si es necesario compensar a los perdedores, especialmente cuando estos sean los sectores más vulnerables de la población.
En síntesis, Uruguay va a tener que afrontar un conjunto de reformas pro-productividad una vez finalizada la crisis del COVID. Espero que nos centremos más en el debate sobre cómo implementar estas reformas y no en buscar maniqueísmos que conserven el status quo. De la calidad de estas reformas orientadas al aumento de la productividad, su sostenibilidad política, su base social amplia y sus efectos sobre la desigualdad, probablemente dependa gran parte del porvenir de Uruguay en el futuro y su posibilidad de alcanzar el desarrollo económico y social.
Agradezco los comentarios y sugerencias de Gabriel Burdín, Christian Daude, Mariana Gerstenblüth, Mariana Zerpa y Gonzalo Zunino.
[1] Es un contexto donde existe poco riesgo moral de las empresas y personas, donde hay acceso a financiamiento contingente de organismos multilaterales y, sobretodo, donde el costo futuro de no desplegar una red de protección social adecuada hoy es muy elevado. En estos momentos y para el futuro, precisamos completar y mejorar la red de protección social.
[2] Cuanto mayor es este nivel de productividad, mayor es la cantidad de producto que obtienen por cada unidad de los insumos que utilizan.
[3] Durante la pandemia, es importante preservar el valor que tienen los vínculos ya creados, ya que estos vínculos contienen ganancias de productividad propias del emparejamiento entre trabajadores y empresas. Adicionalmente, conservarlos permite evitar los costos que se generan al romper los vínculos laborales tanto para empresas como trabajadores y de salir a buscar un reemplazo eventualmente. En este marco, durante la crisis deben mantenerse subsidios que preserven las relaciones laborales existentes, en la línea de lo que se ha hecho con seguro de paro modalidad suspensión. Adicionalmente, y en los casos en que estos vínculos no puedan conservarse y las personas pierdan el empleo, deben analizarse extensiones tanto en monto como en duración del seguro de desempleo. La recuperación al COVID probablemente sea suficientemente lenta como para justificar estas medidas excepcionales.
[4] Apella y Zunino (2017) hacen un análisis de los efectos del cambio tecnológico en los mercados de trabajo de Uruguay y Argentina desde el enfoque de las tareas.
[5] Estos cambios incluyen cosas de diversa naturaleza como mejorar los programas de las asignaturas (currícula), mejoras en el proceso de enseñanza aprendizaje y mejoras en las propuestas educativas en el aula, impulsar el uso de evaluaciones estandarizadas y generar incentivos correctos en la carrera docente, entre otras.
[6] Este problema debería ser tenido en cuenta en el diseño de los mecanismos de focalización de las políticas sociales. Un límite de ingresos a partir del cual se pasa de recibir el 100% de la transferencia a perder completamente la elegibilidad genera fuertes desincentivos a la formalización, como ha sido señalado por la evidencia empírica (Amarante, Manacorda, Vigorito y Zerpa, 2011; Bérgolo y Cruces, 2019). Estos desincentivos pueden ser mitigados a través de diseños de reducción gradual de las transferencias en función de los ingresos formales.
[7] Algunas propuestas para esto ya han estado sobre la mesa y deben analizarse. Algunas posibilidades son que el sector transable de la economía negocie primero y establezca un benchmark para el sector no transable (ver más adelante en el artículo), tener regímenes especiales para sectores regulados, o contemplar diferencias entre Montevideo y el interior del país. También podrían analizarse, a la luz de la experiencia internacional, formas de diálogo más directas (como por ejemplo incluir delegados de los trabajadores en algunos procesos de gestión empresarial) para generar compromisos entre trabajadores y empresas que impulsen la productividad.
[8] Por ejemplo, subsidiar a la población de Bella Unión es importante, el pasado reciente demostró los costos de no hacerlo. Sin embargo, la forma actual de implementación encubre el subsidio dentro del funcionamiento de ANCAP y no favorece ni la percepción de la ciudadanía ni la eficiencia de la empresa.
[9] En el caso de ANCAP, por ejemplo, la producción de cemento viene generando pérdidas sistemáticas desde hace años y requiere sin demora una solución. Además de los costos directos, el hecho de que ANCAP esté presente en la producción de cemento en estas condiciones está distorsionando un mercado donde los privados probablemente están obteniendo rentas extraordinarias y el precio del producto es mayor al que podría ser.
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