En la canción casa de alquiler, Mandrake Wolf cuenta las historias de algunos
personajes que supieron alquilar, en distintos momentos, una misma casa. Primero
Jenny, quien dejó la casa para irse al norte de Brasil. Luego Manolo, un
español que llegó a Uruguay de joven, alquiló esa misma casa, y años después volvió
a la madre patria. Para Jenny, Manolo y tantos
otros más, el alquiler puede ser en algún momento la opción de vivienda más
conveniente.
Las situaciones en las que alquiler puede ser
la mejor opción de vivienda se dan comúnmente, por ejemplo, en estudiantes,
parejas recientemente juntadas o separadas y migrantes, tanto internacionales
como quienes migran dentro de los países. Estas son situaciones por las que
buena parte de la población pasa en algún momento de su vida: tal vez vos, morarás en la casa de alquiler,
canta Mandrake. Una causa común detrás de que el alquiler sea la opción más
conveniente es que el tiempo esperado de permanecer en una misma casa sea demasiado
corto e incierto como para compensar los costos de transacción que tiene la
compra de un inmueble, costos que pueden rondar el 10% del valor del inmueble,
si sumamos gastos en inmobiliarias, escribanos e impuestos.[i]
En 2015, alrededor de un quinto de los hogares
uruguayos alquilaba su vivienda, una proporción que, como muestra el gráfico del Reporte de Economía y Desarrollo 2017 de CAF, sitúa a Uruguay a mitad de
tabla en la región y unos diez puntos porcentuales debajo del promedio de la
Unión Europea (línea punteada). Si bien dentro de ese conjunto de hogares el alquiler puede ser
la opción de vivienda más conveniente para algunos, es claro que no todos
quienes alquilan lo hacen por opción. Muchos alquilan por no tener recursos
para comprar. En este contexto, podría ser esperable que el alquiler fuera más
común entre los hogares de menores ingresos que entre los de mayores ingresos.
Sin embargo, el gráfico muestra que esta relación no se cumple para el caso de
Uruguay. La proporción de hogares que alquilan es dos puntos menor en el primer quintil de ingresos
que en el último. Es que entre los hogares de bajos ingresos en Uruguay no solo
es difícil comprar, también es difícil alquilar. La combinación de ingresos
bajos, inestables en el tiempo y alta incidencia de informalidad laboral
dificultan el acceso al alquiler y esto es parte de la explicación del importante
crecimiento de los asentamientos informales que se ha dado desde mediados del
siglo XX.[ii] Estos
hogares de menores ingresos son quienes enfrentan las mayores carencias en términos
de acceso a la vivienda y por tanto deberían ser la prioridad de las políticas.
Porcentaje de hogares que habitan en viviendas
alquiladas en áreas urbanas de América Latina. Promedio y primer y último quintil
de ingresos
 |
| Fuente: Reporte de Economía y Desarrollo 2017. CAF. La línea punteada representa el promedio de la Unión Europea. |
Alquiler y políticas de vivienda
La insuficiencia de ingresos para acceder a una
vivienda no es un problema exclusivo de Uruguay ni de Latinoamérica. La vivienda
también resulta inaccesible para parte importante de la población en los países
con mayor ingreso por habitante. Lo que sí es característico de la región en
comparación con los países de mayor ingreso de Europa y Norteamérica, es que en
estos últimos el alquiler cumple un rol fundamental en las políticas de
vivienda, mientras que América Latina estas políticas han tenido históricamente
un marcado sesgo hacia la propiedad, en particular de vivienda nueva, dejando
de lado el alquiler como opción.[iii] Por
ejemplo, en países como en Alemania, Nueva Zelanda, Reino Unido, Finlandia y
Holanda, las transferencias del estado para ayudar a los hogares a pagar el
alquiler alcanzan a más del 10% de la población.[iv] En
Estados Unidos, alrededor de 2 millones de hogares de bajos ingresos reciben
algún tipo de ayuda del gobierno para pagar el alquiler de su vivienda.[v]
Las razones por las que es deseable que el
alquiler forme parte del reportorio de políticas de vivienda de un país pueden
resumirse en dos grupos. Por un lado, en comparación con la política de otorgar
viviendas en propiedad, el subsidio de alquiler supone una mayor flexibilidad para
los hogares en términos de opciones de localización y de otros atributos relevantes
de la vivienda. Por ejemplo, un problema típico del sesgo propietario de la
política de vivienda en la región es que se construyen viviendas en áreas
periféricas de las ciudades, donde el suelo es abundante y barato, pero está
lejos de la mayor parte de las oportunidades que ofrecen las ciudades. Existe
evidencia de que este patrón de localización puede afectar negativamente, por
ejemplo, las oportunidades laborales de los hogares.[vi]
En el caso de los subsidios para el alquiler, en cambio, su mayor flexibilidad
puede permitir a los hogares vivir en áreas más céntricas y mejor conectadas,
que tienen un mayor acceso a las oportunidades que ofrecen las ciudades. Varios
estudios han mostrado que un subsidio de alquiler tipo voucher en Estados
Unidos generó enormes ganancias para los hogares, tanto en términos de salud para
los adultos como de ingresos futuros de los niños de esos hogares.[vii]
El segundo grupo de razones por las que el alquiler
debería formar parte de las políticas de vivienda es de tipo fiscal. Subsidiar
alquileres es más barato que otorgar viviendas nuevas y por lo tanto permite garantizar
el acceso a la vivienda a un mayor número de hogares. Puesto de otra forma, si
la política de vivienda se basa exclusivamente en otorgar viviendas nuevas en
propiedad, el beneficio va a alcanzar a muy pocas personas. De hecho, esta
limitación intrínseca de la política de vivienda basada en la propiedad es
parte de la explicación del déficit histórico de políticas de vivienda que
garanticen el acceso de los hogares de menores ingresos en Uruguay, déficit que
tiene en los asentamientos informales su manifestación más clara. El sesgo
excesivo hacia la vivienda en propiedad, junto a problemas importantes de
focalización en el pasado, son parte clave de por qué los fondos nunca son suficientes
para cubrir las necesidades de vivienda de los hogares de menores ingresos.
El alquiler en las políticas de vivienda en
Uruguay
Históricamente el alquiler ha tenido muy poco
espacio en las políticas de vivienda en Uruguay. En línea con el sesgo etario tradicional
de las políticas de protección social en el país, la política de subsidios de alquiler
más antigua, con casi cuatro décadas de existencia, está dirigida a los adultos
mayores jubilados del BPS, y alcanzó unos 1.000 jubilados a finales de 2018. El
panorama histórico de escasa presencia del alquiler en las políticas de
vivienda ha comenzado a modificarse, sin embargo, en la última década, con la incorporación
de nuevas herramientas que han hecho que el alquiler, si bien tímidamente, pase
a ser parte del reportorio de políticas.
El componente cuantitativamente más importante
del nuevo repertorio de políticas de vivienda con foco en el alquiler es la expansión
de las garantías para alquilar, que en 2015 alcanzaron a 11.208 hogares. Este tipo
de programa es un ejemplo extremo de cómo se puede mejorar la situación de
vivienda de muchísimos hogares una vez que la opción de alquiler se incorpora
al reportorio de políticas. Un cálculo oficial de 2010 estimaba que mientras
que construir 1.500 viviendas nuevas le habría costado al MVOTMA más de 67
millones de dólares, un fondo de garantía para alquilar de un millón y medio de
dólares hubiera sido suficiente para cubrir 8.000 contratos de alquiler.[viii]
Más recientemente, se han incorporado otros dos
componentes importantes de política de alquiler, aunque en ambos casos su peso
cuantitativo es escaso. Por un lado, existen subsidios de alquiler a hogares de
bajos ingresos, programa que según el Plan Quinquenal de vivienda 2015-2019 habría
alcanzado sólo a unos 100 hogares. Por otro lado, existe también un pequeño
programa de alquiler con opción a compra en conjuntos habitacionales de
construcción pública. Asimismo, la última memoria anual del MVOTMA informa que
está en desarrollo un programa piloto de vivienda pública de alquiler, una
modalidad de política de vivienda que tiene un peso muy importante en Europa.
En síntesis, hay un avance claro, muy positivo,
hacia un mayor rol de la modalidad de alquiler en la política de vivienda en
Uruguay. Dada la variedad de programas nuevos y el tamaño limitado de éstos, sin
duda hay espacio para avanzar evaluando los programas existentes y expandiendo
el alcance de los programas que tengan evaluaciones favorables. En particular,
la herramienta de los subsidios al alquiler tipo voucher, que ya existe pero que como vimos alcanza a poquísimos
hogares, tiene gran potencial de expansión dada la evidencia sobre su
efectividad y masividad en países desarrollados.[ix] Este
tipo de herramienta requiere un diseño cuidadoso y por tanto su introducción
debe verse como un proceso de aprendizaje a partir de la implementación y
evaluación. En este sentido, es recomendable que la política sea introducida de
la mano de un diseño experimental, que permita una evaluación rigurosa para la
mejora y ajuste del programa.
Una limitación de las políticas de subsidio a
la demanda de vivienda, como es el caso de estos subsidios para alquilar tipo
vouchers, es que, si no son acompañadas por una oferta de vivienda flexible,
los subsidios pueden trasladarse a mayores precios y no llegar a quienes la política busca beneficiar.
La flexibilidad de la oferta de viviendas en Uruguay es un tema que (hasta
donde se) ha sido poco estudiado y actuar sobre sus determinantes últimos debe
requerir también mayor atención por parte de las políticas. Sin embargo, la introducción
de un subsidio de alquiler experimental a pequeña escala, que permita avanzar
en el diseño de una herramienta efectiva mediante su evaluación y correspondiente
aprendizaje, no debería enfrentar problemas de oferta dada su escaso peso
relativo en el total del mercado. Lo acotado del programa en su etapa inicial sería
además consistente con la situación fiscal de corto plazo de Uruguay, que no permite
grandes expansiones del gasto público. En un horizonte de mediano plazo, con la
situación fiscal más equilibrada y la herramienta del subsidio más madurada, Uruguay
podrá considerar la implementación de un programa de subsidios de alquiler amplio,
que dé una solución al gran déficit histórico del acceso a la vivienda de los
hogares de menores ingresos, que tiene en los asentamientos informales su consecuencia
más notoria.
Referencias
Alzúa, M. L., Amendolaggine, J., Cruces, G., & Greppi, C. (2016,
October). Housing Subsidies, Labor Supply and Household Welfare. Experimental Evidence from Argentina. Documento de
trabajo;N° 2016/11, Buenos Aires: CAF.
Amarante,
V. y M. Caffera. (2003). “Determinantes Económicos de la Formación de Asentamientos
Irregulares”, Revista de Economía de FCEE, Universidad de Montevideo. Año 2.
Andrews, D., A. Caldera Sánchez, y A. Johansson. 2011. Housing Markets
and Structural
Policies
in OECD Countries. Documentos de trabajo del Departamento de Economía de la
OCDE, no. 836. Publicación de la OCDE, París.
BID (2012). Un espacio para el desarrollo: Los mercados de
vivienda en América Latina y el Caribe
/
César Patricio Bouillon, editor.
BID
(2016). Rental housing
wanted: options for expanding housing policy / Andrés G. Blanco, Vicente Fretes
Cibils, Andrés F. Muñoz, editors
CAF (2017). Crecimiento urbano y oportunidades. Reporte de Economía y desarrollo.
Chetty, Raj, Nathaniel Hendren, and Lawrence F. Katz. 2016. "The Effects of Exposure to Better Neighborhoods on Children: New Evidence from the Moving to Opportunity Experiment." American Economic Review, 106 (4): 855-902.
Chetty, Raj, Nathaniel Hendren, and Lawrence F. Katz. 2016. "The Effects of Exposure to Better Neighborhoods on Children: New Evidence from the Moving to Opportunity Experiment." American Economic Review, 106 (4): 855-902.
MVOTMA. Plan Quinquenal de vivienda 2015-2019.
MVOTMA. Memoria anual. 2018
UN-HABITAT (2003). Rental
Housing. An essential option for the urban poor in developing countries.
Nairobi.
[i] En
Estados Unidos estos costos han sido estimados en un 9% del valor de la
propiedad (O’Flaherty, 2005). En la región estos costos se han estimado en 11%
(BID 2016)
[ii] Dos excelentes
libros recientes de investigadoras uruguayas analizan el fenómeno de los
asentamientos en este período: Pobreza y segregación urbana. Cantegriles montevideanos. De María José Bolaña
y Squatters and the politics of Marginality in Uruguay. De María José Álvarez-Rivadulla.
[iii] Para un desarrollo de esta idea, ver por ejemplo UN-HABITAT (2003)
y BID (2012, 2016).
[iv] Datos para el año
2009 obtenidos del Gráfico 24 en Andrews et al (2011).
[v] Landis, J. D. y K. McClure. (2010)
citados en BID (2012).
[vi] Alzúa et al (2016).
[vii] Una característica particular del diseño de este programa es que el
subsidio puede utilizarse exclusivamente en barrios con niveles de pobreza
relativamente bajos.
[viii] MVOTMA (Ministerio de Vivienda, Ordenamiento Territorial y Medio
Ambiente de Uruguay). 2010. “El alquiler como alternativa de acceso a la vivienda.”
Citado en BID (2012).
[ix] La
introducción de este tipo de subsidios en Uruguay fue sugerida anteriormente,
por ejemplo, por Verónica Amarante y Marcelo Caffera en un artículo de 2003, como
herramienta a explorar para atender el problema de los asentamientos informales.
Tomado de Razones y Personas. Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons Atribución 3.0 No portada.
