El pasado 13 de marzo la cámara de diputados aprobó el proyecto
de ley “Plan Nacional de Vivienda Popular por Construcción Pública”. El proyecto refleja una preocupación de los parlamentarios sobre el problema de la vivienda en
Uruguay, preocupación que tiene efectivamente sustento en una serie de datos
sobre la situación de la vivienda en el país. Si bien las críticas al proyecto
se enfocaron en buena medida en la falta de previsión de recursos para su
financiamiento, el proyecto tiene una serie de problemas de concepción y diseño
que, más allá de que tenga o no financiamiento, hacen que no sea una buena herramienta
de política de vivienda.
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| Foto "bricks" de Chilanga Cement bajo licencia CC BY 2.0. |
Solo un 40% de los uruguayos se muestran satisfechos con la
disponibilidad de vivienda de calidad y precio accesible en la localidad donde residen.
Este indicador coloca a Uruguay en el puesto 15 entre 18 países de la región.[1] Cuando
se evalúa la situación de problemas de acceso a la vivienda según niveles de
ingreso de los hogares, las estadísticas muestran que las dificultades de
acceso están especialmente concentradas en los hogares de ingresos bajos. En el
gráfico a continuación, por ejemplo, vemos que más de la mitad de los hogares del
primer quintil de ingresos no alquilan ni son propietarios de las viviendas en
que residen, sino que son ocupantes con permiso o en relación de dependencia o están
en situación de informalidad, fenómeno cuya manifestación más extrema son los
asentamientos informales. Asimismo, el Ministerio de Vivienda estima que más de
la mitad de los hogares con déficit en las condiciones físicas de la vivienda
(materiales, hacinamiento, o falta de acceso a servicios básico como agua o
saneamiento) se encuentra en el primer quintil de ingresos y solo un 3% de
estos hogares se encuentran en el último quintil.[2]
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| Fuente: Situación de la vivienda en Uruguay. Dinem. Mides. |
Existe un conjunto importante de evidencia que relaciona los problemas de
informalidad en la vivienda y de falta de acceso a servicios básicos con
distintos aspectos relevantes de la calidad de vida de los hogares, como la salud,
el bienestar subjetivo y la posibilidad de obtener mayores ingresos mediante el
trabajo. Esta evidencia y los datos sobre la prevalencia de problemas de acceso
a la vivienda en los sectores de ingresos bajos justifican que se realicen esfuerzos
en cuanto a política de vivienda y que estos esfuerzos tengan una prioridad en
los hogares de menores ingresos.
En relación a en qué medida las herramientas de política
de vivienda existentes llegan a los hogares de menores ingresos, en la política
de vivienda vigente conviven instrumentos muy bien focalizados, como los
programas de relocalización y mejora de asentamientos, con otros relativamente
bien focalizados, como la construcción mediante cooperativas de vivienda y la autoconstrucción,
con otros de focalización extremadamente pobre, como los beneficios tributarios
a la vivienda de interés social.[3] El
proyecto de ley de vivienda popular se ubica en un nivel intermedio en relación
a las herramientas existentes, lo que implica que la focalización no es uno de
sus fuertes. Por un lado, el proyecto establece un límite relativamente alto de
ingresos para acceder al programa, de unos $77.000 (nominales) por hogar por
mes, lo que en una estimación preliminar implica que podría alcanzar a un poco
más de la mitad de los hogares.[4] Además
de que el límite de ingresos es relativamente alto y de que el proyecto no prevé
un criterio de priorización según ingreso del hogar, una debilidad adicional del
proyecto en términos de focalización es que el límite no considera el ingreso
per cápita del hogar sino solamente el ingreso total.
Más allá de sus problemas de focalización, el proyecto sufre de un
problema de concepción general y de varios problemas de diseño que hacen que sea un proyecto muy costoso, lo que limita la cantidad de hogares que el
proyecto podría alcanzar, en especial en el contexto actual de recursos fiscales limitados.
En cuanto a su concepción general, una característica del
proyecto que lo encarece particularmente es su foco exclusivo en la
construcción de vivienda nueva. Dicho foco en la vivienda nueva descarta otras opciones
que pueden contribuir al objetivo de acceso a la vivienda de calidad de los
hogares de menores ingresos a un menor costo y por lo tanto alcanzar a un mayor
número de hogares. En primer lugar, la vivienda es un bien que dura muchos años
y por tanto en cualquier momento dado la mayor parte del stock de vivienda está
conformada por viviendas usadas. La consideración como herramienta de política de
los subsidios a la compra de viviendas usadas para hogares de ingresos bajos permitiría,
además de menores costos, ampliar el rango de viviendas disponibles en cuanto a
localización y calidad, favoreciendo la integración de los hogares de bajos
ingresos en áreas ya desarrolladas de la ciudad. En segundo lugar, el proyecto no considera
alternativas que son relevantes para los hogares de bajos ingresos y que pueden
resultar en menores costos para la política, como la autoconstrucción, ya sea de forma individual o
de forma colectiva mediante cooperativas de vivienda. Una tercera alternativa a
considerar, en cuanto puede también cumplir con el objetivo de que los hogares
de menores ingresos mejoren su situación de vivienda a un menor costo y en un
plazo menor, son los subsidios al alquiler.
En cuanto a los aspectos de diseño del proyecto que lo
encarecen particularmente, estos tienen que ver con la poca capacidad que el proyecto
se plantea para recuperar a lo largo del tiempo los costos de la vivienda. Un proyecto
que cuenta entre su población objetivo a más de la mitad de los hogares debería
apuntar a que buena parte de los hogares aporten a cubrir los costos de la
vivienda, lo que abarataría los costos del plan para el estado. Si bien el
proyecto establece que los hogares beneficiarios deberán pagar cuotas mensuales
equivalentes a un 10% del ingreso del hogar por 25 años, este mecanismo tiene
varias limitaciones. Su principal limitación es que coloca un fuerte incentivo
a la subdeclaración de ingresos por parte de los hogares, ya que de esta manera
podrían reducir el monto la cuota. Asimismo, no se justifica en el
proyecto por qué se escoge el valor del 10% de los ingresos y no 5% o 15% y en
qué medida éste valor será suficiente para cubrir un cierto monto del valor de
la vivienda. En el mismo sentido de no buscar recuperar los costos de la
vivienda, el proyecto excluye explícitamente todo rol para el ahorro
previo por parte de los hogares.
La idea de que los legisladores se ocupen de un problema que
es de primer orden para la calidad de vida de los hogares en Uruguay es una
buena noticia. Si bien existe en Uruguay un conjunto amplio de políticas de
viviendas desplegadas, los datos indican que existe espacio para mejorar en
cómo la política pública de vivienda llega a los hogares de menores ingresos. Como
hemos discutido brevemente aquí, el proyecto de vivienda de interés popular tiene
varias debilidades de concepción y diseño que hacen que diste mucho de ser una
buena herramienta para avanzar hacia ese objetivo.
[3] En los fondos destinados a cooperativas de
vivienda 67% de sus hogares beneficiarios ubicados el primer quintil y los fondos
para autoconstrucción con 53% de sus beneficiarios en dicho quintil. Datos del
documento del Plan Nacional de Vivienda 2015-2019 del MVOTMA. Para una idea sobre
cómo mejorar la focalización de la vivienda de interés social ver
aquí.
[4] Para
comparar el tope nominal con los ingresos líquidos que reporta la encuesta de
hogares, considero una aproximación de ingresos líquidos que corresponderían 70% del tope nominal que establece el
proyecto. Esto supone alrededor de $54.000, lo que corresponde con el límite
superior del sexto decil según los datos de la Encuesta de Hogares del INE para
el último trimestre de 2017. Sobre la necesidad de focalización de los
incentivos de la ley de vivienda de interés social ver una nota previa aquí.
