Solo un 40% de los uruguayos está satisfecho con la disponibilidad de vivienda de calidad y precio accesible en la ciudad en que reside. Según ese indicador, Uruguay está en el puesto 15 entre 18 países de la región.1 Hay indicios de que el problema de acceso a la vivienda no es un tema de nivel sino esencialmente de desigualdad: de cada 100 hogares de ingresos altos que acceden a la vivienda propia, sólo 58 hogares de ingresos bajos lo hacen. En este ratio, Uruguay está último, por lejos, en la región (ver gráfico).
En la última década se ha desplegado un amplio set de políticas públicas para atender el problema de la vivienda en Uruguay. Entre estas se destacan un amplio rediseño institucional con la creación de la Agencia Nacional de Vivienda y el cambio de rol del Banco Hipotecario, el aumento del financiamiento a cooperativas y la continuidad de programas preexistentes de vivienda rural (MEVIR) y mejora de asentamientos precarios. Asimismo, la Ley 18.795 de vivienda de interés social (LVIS) instaló en 2011 un régimen de exoneraciones tributarias para inversiones en construcción y refacción de viviendas. Hace algunas semanas, María José Álvarez analizó aquí en Razones y Personas el potencial de la LVIS para disminuir la segregación residencial, lo que podría pensarse como uno de los objetivos de la ley si tenemos en cuenta que esta se propone apoyar proyectos que “contribuyan a la integración social”. En esta nota pongo en consideración una medida para avanzar en otro de los objetivos de la LVIS: facilitar “el acceso a la vivienda de los sectores socio-económicos bajos, medios bajos y medios de la población”. La razón es que a cuatro años de puesta en marcha existe una percepción generalizada de que la ley no está llegando a los sectores a los que buscaba beneficiar.
Si bien no se dispone aún de una evaluación de la LVIS, se pueden enumerar algunos puntos de relativo consenso respecto a la marcha del programa. En primer lugar, como ya nos contó María José en su nota, desde que se comenzó a aplicar la LVIS la inversión inmobiliaria se redireccionó masivamente de los barrios costeros de Montevideo a las zonas más céntricas. Si hasta 2011 un 80% de la construcción se realizaba en la franja costera entre Punta Carretas y Carrasco, luego de ese año el patrón se invirtió y la construcción floreció en otros barrios de la ciudad, en especial en los barrios cercanos al centro. En segundo lugar, los precios de las viviendas de interés social no son en general accesibles para los hogares de ingresos bajos y medios bajos a los que la ley buscó beneficiar. En tercer lugar, el costo de la política no ha sido adecuadamente cuantificado pero podría ser muy alto. Si bien el monto de impuestos exonerados no es igual al costo de la política porque parte de las inversiones no se hubieran realizado sin las exoneraciones, un dato oficial indica que sólo con los proyectos aprobados hasta marzo de 2014 se habrían exonerado impuestos por un monto total de US$ 235 millones. Para tener una idea de la magnitud, este es un monto en el orden de lo que sería el incremento presupuestal para toda la educación y salud en la propuesta del Ejecutivo para 2017. 2
En 2014, cuando ya era claro que los hogares de ingresos bajos no estaban accediendo a las viviendas LVIS, el gobierno reaccionó implementando nuevos topes de precios en algunas zonas. Si bien el objetivo de estos nuevos topes - que la LVIS llegue a sectores de menores ingresos - es obviamente compartible, no es tan obvia la efectividad de la medida implementada para alcanzar el objetivo buscado. El problema es que no necesariamente las viviendas con precios topeados van a ir a los hogares a los que la política no está llegando.
Una propuesta alternativa que ha sido aplicada en otros países sería directamente condicionar las exoneraciones de impuestos a que las viviendas sean ocupadas por los hogares a los que se quiere llegar con la política.3 Más allá de los detalles de implementación, esta propuesta tiene dos componentes principales. El primero es que el Estado debe definir un criterio de selección de hogares beneficiarios, tal como se hace con otras políticas como por ejemplo Asignaciones Familiares. El segundo componente es que los proyectos recibirán exoneraciones impositivas solo si un mínimo de viviendas es ocupada por los hogares seleccionados según el primer componente.4 Por ejemplo, la nueva reglamentación podría establecer que para acceder a las exoneraciones tributarias los proyectos LVIS deberían reservar para hogares en situación de pobreza de ingresos (primer componente) al menos la mitad de las viviendas (segundo componente).
La propuesta no implica que el Estado deba invertir más o menos fondos en la LVIS. La idea es que, sea cual sea el monto de los recursos invertidos, el gasto fiscal esté mejor focalizado que en los cuatro primeros años de funcionamiento del programa. En cualquier caso, sería deseable que la LVIS cuente con una asignación explicíta y transparente del monto de impuestos a exonerar por año y con una evaluación que informe sobre la efectividad del monto invertido en relación a los objetivos planteados.
Según cuenta la historia, la LVIS nació de una propuesta de actores empresariales del sector inmobiliario al ex-presidente Mujica, antes de que éste asumiera la presidencia. La propuesta prosperó y tras unos años de apliación parece claro que la LVIS es una potente herramienta para dinamizar la construcción de viviendas pero que nació chueca en su habilidad para llegar a los hogares de menores ingresos. Los actores empresariales defendieron sus intereses y seguramente han recogido sus frutos, es hora de que la política pública muevas sus fichas para cumplir con el imperativo ético y legal de reorientar los beneficios fiscales de la LVIS a los hogares de menores ingresos. Lo que he propuesto aquí es solo una idea para empezar a pensar en cómo reenfocar la LVIS en esa dirección. El trabajo de los responsables de la política junto a los actores involucrados y los insumos que aportará la evidencia empírica habrán de definir el camino a seguir.
* Versión actualizada de la nota al 29 de noviembre de 2015.
1 OCDE/CEPAL. 2014. Estudio Multidimensional de Uruguay. Volumen 1. Disponible aquí. ↩
2 Ver documentos de Rendición de Cuentas 2013 y Presupuesto 2015-2019. Al igual que otras políticas de exoneraciones fiscales como la ley de promoción de inversiones y de zonas francas, no es claro cuál es el saldo neto de estas políticas sobre la capacidad recaudatoria de un estado con necesidades presupuestales impostergables (ver nota Al bienestar hay que pagarlo). El cálculo no es para nada sencillo porque parte de las inversiones no existiría de no existir las exoneraciones y además puede haber efectos indirectos de aumento de recaudación en otros impuestos.↩
3 Así es como funciona por ejemplo el programa LIHTC en Estados Unidos.↩
4 Atendiendo a condiciones de rentabilidad económica de los proyectos pero también a objetivos de promoción de integración social, sería deseable que ese mínimo no fuera de 100%. De hecho, dependiendo del diseño concreto, puede ser deseable establecer un máximo para lograr mayor integración.↩
En la última década se ha desplegado un amplio set de políticas públicas para atender el problema de la vivienda en Uruguay. Entre estas se destacan un amplio rediseño institucional con la creación de la Agencia Nacional de Vivienda y el cambio de rol del Banco Hipotecario, el aumento del financiamiento a cooperativas y la continuidad de programas preexistentes de vivienda rural (MEVIR) y mejora de asentamientos precarios. Asimismo, la Ley 18.795 de vivienda de interés social (LVIS) instaló en 2011 un régimen de exoneraciones tributarias para inversiones en construcción y refacción de viviendas. Hace algunas semanas, María José Álvarez analizó aquí en Razones y Personas el potencial de la LVIS para disminuir la segregación residencial, lo que podría pensarse como uno de los objetivos de la ley si tenemos en cuenta que esta se propone apoyar proyectos que “contribuyan a la integración social”. En esta nota pongo en consideración una medida para avanzar en otro de los objetivos de la LVIS: facilitar “el acceso a la vivienda de los sectores socio-económicos bajos, medios bajos y medios de la población”. La razón es que a cuatro años de puesta en marcha existe una percepción generalizada de que la ley no está llegando a los sectores a los que buscaba beneficiar.
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| Elaborado en base a CEPAL/OCDE (2014) |
Si bien no se dispone aún de una evaluación de la LVIS, se pueden enumerar algunos puntos de relativo consenso respecto a la marcha del programa. En primer lugar, como ya nos contó María José en su nota, desde que se comenzó a aplicar la LVIS la inversión inmobiliaria se redireccionó masivamente de los barrios costeros de Montevideo a las zonas más céntricas. Si hasta 2011 un 80% de la construcción se realizaba en la franja costera entre Punta Carretas y Carrasco, luego de ese año el patrón se invirtió y la construcción floreció en otros barrios de la ciudad, en especial en los barrios cercanos al centro. En segundo lugar, los precios de las viviendas de interés social no son en general accesibles para los hogares de ingresos bajos y medios bajos a los que la ley buscó beneficiar. En tercer lugar, el costo de la política no ha sido adecuadamente cuantificado pero podría ser muy alto. Si bien el monto de impuestos exonerados no es igual al costo de la política porque parte de las inversiones no se hubieran realizado sin las exoneraciones, un dato oficial indica que sólo con los proyectos aprobados hasta marzo de 2014 se habrían exonerado impuestos por un monto total de US$ 235 millones. Para tener una idea de la magnitud, este es un monto en el orden de lo que sería el incremento presupuestal para toda la educación y salud en la propuesta del Ejecutivo para 2017. 2
En 2014, cuando ya era claro que los hogares de ingresos bajos no estaban accediendo a las viviendas LVIS, el gobierno reaccionó implementando nuevos topes de precios en algunas zonas. Si bien el objetivo de estos nuevos topes - que la LVIS llegue a sectores de menores ingresos - es obviamente compartible, no es tan obvia la efectividad de la medida implementada para alcanzar el objetivo buscado. El problema es que no necesariamente las viviendas con precios topeados van a ir a los hogares a los que la política no está llegando.
Una propuesta alternativa que ha sido aplicada en otros países sería directamente condicionar las exoneraciones de impuestos a que las viviendas sean ocupadas por los hogares a los que se quiere llegar con la política.3 Más allá de los detalles de implementación, esta propuesta tiene dos componentes principales. El primero es que el Estado debe definir un criterio de selección de hogares beneficiarios, tal como se hace con otras políticas como por ejemplo Asignaciones Familiares. El segundo componente es que los proyectos recibirán exoneraciones impositivas solo si un mínimo de viviendas es ocupada por los hogares seleccionados según el primer componente.4 Por ejemplo, la nueva reglamentación podría establecer que para acceder a las exoneraciones tributarias los proyectos LVIS deberían reservar para hogares en situación de pobreza de ingresos (primer componente) al menos la mitad de las viviendas (segundo componente).
La propuesta no implica que el Estado deba invertir más o menos fondos en la LVIS. La idea es que, sea cual sea el monto de los recursos invertidos, el gasto fiscal esté mejor focalizado que en los cuatro primeros años de funcionamiento del programa. En cualquier caso, sería deseable que la LVIS cuente con una asignación explicíta y transparente del monto de impuestos a exonerar por año y con una evaluación que informe sobre la efectividad del monto invertido en relación a los objetivos planteados.
Según cuenta la historia, la LVIS nació de una propuesta de actores empresariales del sector inmobiliario al ex-presidente Mujica, antes de que éste asumiera la presidencia. La propuesta prosperó y tras unos años de apliación parece claro que la LVIS es una potente herramienta para dinamizar la construcción de viviendas pero que nació chueca en su habilidad para llegar a los hogares de menores ingresos. Los actores empresariales defendieron sus intereses y seguramente han recogido sus frutos, es hora de que la política pública muevas sus fichas para cumplir con el imperativo ético y legal de reorientar los beneficios fiscales de la LVIS a los hogares de menores ingresos. Lo que he propuesto aquí es solo una idea para empezar a pensar en cómo reenfocar la LVIS en esa dirección. El trabajo de los responsables de la política junto a los actores involucrados y los insumos que aportará la evidencia empírica habrán de definir el camino a seguir.
* Versión actualizada de la nota al 29 de noviembre de 2015.
1 OCDE/CEPAL. 2014. Estudio Multidimensional de Uruguay. Volumen 1. Disponible aquí. ↩
2 Ver documentos de Rendición de Cuentas 2013 y Presupuesto 2015-2019. Al igual que otras políticas de exoneraciones fiscales como la ley de promoción de inversiones y de zonas francas, no es claro cuál es el saldo neto de estas políticas sobre la capacidad recaudatoria de un estado con necesidades presupuestales impostergables (ver nota Al bienestar hay que pagarlo). El cálculo no es para nada sencillo porque parte de las inversiones no existiría de no existir las exoneraciones y además puede haber efectos indirectos de aumento de recaudación en otros impuestos.↩
3 Así es como funciona por ejemplo el programa LIHTC en Estados Unidos.↩
4 Atendiendo a condiciones de rentabilidad económica de los proyectos pero también a objetivos de promoción de integración social, sería deseable que ese mínimo no fuera de 100%. De hecho, dependiendo del diseño concreto, puede ser deseable establecer un máximo para lograr mayor integración.↩
Muy buena, Guillermo. Me encanta que le hayas dado formalidad a la propuesta que me hiciste en el debate... Que en la conversación de Razones vayan saliendo propuestas más pulidas. Totalmente de acuerdo con esto.
ResponderEliminarLa nota tiene varios elementos que no son correctos,el "costo de la ley", la forma de medir sus resultados y la historia sobre su génesis. La inversión en viviendas en el marco de la ley son, tanto por su tipología como por su ubicación geográfica, inversión que en el pasado hacía exclusivamente el BHU (o el MVOTMA). Es decir, se realizaba exclusivamente con recursos públicos, a costo y riesgo del Estado. No existía inversión privada alguna en este tipo de viviendas ni en estas zonas. La inversión promovida alcanza actualmente a unas 12500 viviendas por el equivalente a U$S 1200 millones. Sin precedentes (equivale a todo el activo del BHU ) y mucho más de lo que el Estado construía por quinquenio. De esta inversión promovida, ya se se están construyendo o ya se terminaron unas 8600 viviendas, por aproximadamente U$S 500 millones. La renuncia fiscal es por exoneración de IRAE de las ganancias y del IVA de los materiales que llevan IVA, por lo tanto, con esos valores de inversión no puede ser ni cerca los U$S 235 millones. (cómo lo calculas ?). Además, como en el pasado los privados invertían $ 0 en este tipo de viviendas, es más fácil resolver el problema contrafáctico de si la inversión se hubiera hecho igual sin la promoción, y por lo tanto, si realmente se está perdiendo de recaudar. De todas formas las viviendas son caras, pero no tan desalineadas con lo que le cuesta la construcción en Uruguay (le sale mucho más barato al MVOTMA las viviendas que manda construir ? la respuesta es No ). Lo costoso de la vivienda es propio pero no exclusivo de las viviendas promovidas. Lo realmente bueno de la ley es que ha generado un stock de viviendas nuevas sin que el Estado arriesgara ni invirtiera, a puro riesgo de los empresarios que nunca antes habían arriesgado en estos sectores, sino en la rambla de Mvedo y en Punta del Este. Que los privados busquen negocios invirtiendo en viviendas para clases medias y medias altas le ha permitido al Estado liberar recursos para focalizarse, destinando mayores recursos, en los sectores de menores ingresos donde los inversores privados no van a arriesgar porque, precisamente, los pobres no pueden comprar las viviendas. Yo conozco una genesis mejor intencionada de la ley que la que cuentas en la nota, y que es resultado de la escasez de los recursos del Estado y de la necesaria búsqueda de eficiencia. Además de que por allá por los primeros años de gob del FA el Estado estaba sin un mango, las lecciones aprendidas de las sucesivas ruinas del BHU llevaron a decidir que el BHU, que se financia con depósitos de las familias, no debía volver la riesgosa actividad de financiar a empresas para la construcción de viviendas, sino financiar la compra a las familias, familias que sólo con crédito hipotecario pueden volverse propietarios (clases medias, ya que los pobres, si no se les subsidia, no sólo no alcanzan el ahorro necesario, sino que no pueden con la cuota, y en según los casos, ni con los gastos comunes). Un diseño menos riesgoso para el nuevo BHU. ¿Pero quién iba a reemplazar al Estado en la inversión en esas viviendas ? quién iba a generar ese stock de viviendas nuevas? Ese era el lado débil de la reforma prevista. El desafío era que el capital privado ocupara ese lugar, y así está ocurriendo. Se buscó reducirle a los inversores el riesgo de venta fortaleciendo la demanda al recrear un mercado hipotecario con un BHU reestructurado y capitalizado, y incentivarlos via mejorara los márgenes luego de exoneración de impuestos. En el peor de lo casos, la política de vivienda en el mercado hipotecario, ha resultado tan insuficiente como en el pasado, pero insume mucho menos recursos públicos, están mejor distribuidos y no siembran riesgos futuros para las cuentas públicas.
ResponderEliminarEstimado Jorge, muchas gracias por los comentarios.
EliminarAclaro algunos puntos de la nota que tu decís no son correctos.
Primero, la nota no dice que el costo de la ley son US$ 235 millones, dice que el costo "no ha sido adecuadamente cuantificado pero podría ser muy alto" basado en la magnitud de impuestos exonerados por los proyectos aprobados hasta abril de 2014 (los 235 millones). Ese número está en el documento de la Rendición de Cuentas 2013 (en la página 15 el documento estima 28% de 840 millones). En la nota al pie 2 aclaro que "El cálculo no es para nada sencillo porque parte de las inversiones no existiría de no existir las exoneraciones y además puede haber efectos indirectos de aumento de recaudación en otros impuestos". En próxima versión de la nota mejoraré el texto en este punto para ser más claro.
Respecto a los resultados, no veo que digas que los "3 puntos de relativo consenso" que planteo estén errados. Digo un par de veces en la nota que precisamos una evaluación. Es decir, precisamos mejores respuestas empíricas a algunas preguntas clave ¿qué tan diferentes son cualitativa y cuantitativamente las viviendas vis de las que se hubieran construido sin exoneraciones? La respuesta a esta pregunta me parece que no es ni 0% (es lo mismo que si no hubiera ley) ni 100% (las viviendas están ocupadas por hogares que no hubieran accedido a vivienda sin la ley), sino algún lugar el medio que me parece hay que evaluar mejor. Tampoco deben pensarse las exoneraciones como todo o nada, podría plantearse que se podría exonerar más o menos impuestos. Al final de cuentas, entender mejor eso nos dará una mejor idea sobre la efectividad (costo y beneficio) de la política.
Tercero, la versión de la génesis está en la prensa y no la he visto desmentida. Creo que tu referís a las intenciones de la política pública con esta ley. La génesis me parece que no es lo central, lo central es la evaluación de a quiénes estamos llegando y a qué costo y en base a eso ver si hay que hacer reajustes. Son preguntas metodológicamente (y políticamente!) difíciles pero necesarias dada la magnitud de la política y del problema en cuestión.
Más allá de estos puntos me gustaría conocer tu opinión sobre la propuesta de la nota: agregar un grado más de intervencionismo a la lvis y atar exoneraciones a requisitos de nivel de ingresos de los hogares que acceden.
Gracias de nuevo por los comentarios.
Va mi comentario en 2 partes:
ResponderEliminarEl título y motivación de tu nota es analizar la conveniencia de reenfocar el gasto actual que se destina a la promoción prevista en la Ley de Vivienda de Interés social. Entonces lo primero es alguna aproximación a esa cifra, que tu nota toma como fuente una estimación en la Ley de Rendición de Cuentas. No pude encontrar la exposición de motivos, sólo el articulado, pero siendo así habría un error de cálculo. Si la inversión asciende a 840, a no ser que la ganancia estimada sea el 100%, la renuncia fiscal no se acerca a ese monto, es mucho menor. (sólo para aclarar, por si alguien más nos está leyendo, el impuesto al que se renuncia se calcula sobre la ganancia y no sobre la inversión o la venta). En mi opinión, lo más relevante de lo que está sucediendo es la magnitud de la inversión privada, sin antecedentes, atribuible sobre todo a la promoción (por su impacto en el margen de ganancia pero también como "señalador" de que el Estado se retira de ese segmento, pero además se apoya en un mercado de crédito hipotecario en funcionamiento para las familias compradoras).
La inversión privada en la construcción de vivienda está generando "viviendas para sectores medios y medios altos", y esto ha permitido al Estado irse retirando de esa actividad.(nota: por razones urbanísticas y de cohesión social, no se trata de producir "viviendas pobres para pobres", sino de subsidiar a las familias para acceder a la vivienda "deseada").
Esta ley de promoción ha permitido, precisamente, reenfocar el gasto público: de sectores medios y medios altos, hacia sectores de bajos ingresos atendidos por las políticas del MVOTMA. Que los privados construyan la vivienda y el Estado subsidie el acceso a las familias que lo necesiten). Nos queda pendiente una mejor cifra para evaluar la magnitud de los gastos en que incurre el Estado en la renuncia fiscal y calcular márgenes para estimar cuánta de esta renuncia sería necesaria para mantener el incentivo a los capitales privados.
Realmente interesante para el diseño de políticas públicas: cómo lograr apalancar los esfuerzos del Estado, generando condiciones para que exista inversión privada en mercados relevantes para las políticas públicas. Y el stock de viviendas que el Estado promueve y que los privados construyen, aunque "cara", va a tener impacto favorable en el precio de la vivienda y también en el mercado de alquileres. Creo que no hay mucho gasto público para reenfocar en esta Ley, es gasto privado en búsqueda de rentabilizar su capital.
Parte 2:
ResponderEliminarEl problema de precio alto de la vivienda subsiste. El problema puede ser de márgenes elevados de ganancia o de costos. Si se trata de márgenes, la oferta debería seguir aumentando y funcionar a la larga la competencia, en ese caso los topes de precios pueden ayudar a converger a valores de competencia (esa era la racionalidad de la existencia de topes). No sabría reproducirte aquí los parámetros del negocio, pero los costos de construcción están bastante tabulados y conocidos, y existe la información sobre precios de venta, se podrían realizar los cálculos.
Una perspectiva desde los incentivos acerca de los costos: en el pasado el BHU financiaba la construcción y vendía luego a crédito a las familias. Con el rol del "Estado contratista" que asumía todos los costos y los riesgos, los empresarios de la construcción no tenían demasiados incentivos a reducir sus costos. El BHU trasladaba los costos a los deudores hipotecarios y promitentes compradores, y luego absorbía una elevada morosidad. La novedad es la participación del capital privado y junto con ella, en búsqueda de mayores márgenes, es de esperar que venga también la innovación en técnicas y materiales constructivos.
Ante pregunta sobre iniciativas más intervencionistas en esta política: la ley prevé que la reglamentación incluya no sólo límites en cuánto a zonas en las que se puede construir, y qué tipo de vivienda, sino también, a la posibilidad de incluir topes de precios de venta. Esto todo ya se está aplicando. Hubo topes de precio desde el inicio para la promoción en el Interior, y se incluyó luego como exigencia también en Montevideo, pero en este último caso, exigiendo que una de cada cuatro de las viviendas promovidas cumpliera con el tope de precios (que supongo es relativamente fácil eludir mediante subsidios cruzados con el restante 75% de las viviendas). Supongo que la condición es que el intervencionismo no haga desaparecer el margen de ganancia que motiva al inversor privado. La tentación de hacer caer el precio de la vivienda por resolución administrativa es grande, y aumenta si no se comparte un juicio positivo sobre los resultados favorables de la Ley.
Buenas, yo estaba leyendo. Sobre los altos precios, me preocupa que el tiempo que haya que esperar para que la competencia tenga efectos sea tanto que la política genere su propio desprestigio. Sacrificar una generación (no se´si es tan así), no es aceptable. Gracias a ambos
EliminarRectifico: lo que dice Guillermo en su nota es correcto en cuanto a la estimación de la renuncia fiscal , yo estaba equivocado: el 28% es sobre el valor de la inversión promovida.(incluye además de IRAE el iva, itp, etc). Son estimaciones con datos a marzo 2014. Transcurridos ya casi dos años deberían estar disponibles datos de inversión y ventas para contar con datos reales. Las cifras ilustrarán la renuncia y el margen de ganancia de la actividad que se promueve.
ResponderEliminarNo tengo respuesta a sobre efectividad y forma de atar exoneraciones a requisitos de nivel de ingresos de los hogares que acceden. Puedo agregar sí, que el instrumento de subsidio de cuota tiene mayor potencialidad que la que se aprovecha actualmente y que tal vez podría mejorar la efectividad de la política y potenciar el mecanismo de incentivos.
Gracias Jorge por los aportes. Destaco en particular la perspectiva que aportás de evolución institucional del BHU al régimen actual. Comparto que es una evolución bien positiva y me parecen razonables los dos argumentos de que se liberan fondos para redirigir a hogares de menores ingresos y ahora hay mejor incentivos para constructores. Mi punto de cierta forma es intercambiar ideas para seguir mejorando el diseño de políticas, en particular para que las políticas sean más progresivas. En ese sentido va un poco la propuesta.
EliminarGracias también por tomarte el trabajo de confirmar que las exoneraciones son por el 28% de la inversión, yo simplemente lo cité sin cuestionarme mucho qué había detrás del número. Esto ciertamente habla de que las exoneraciones son cuantiosas y lleva a la pregunta ¿está bien dedicar esos cuantiosos fondos fiscales a subsidiar viviendas para clase media-alta y alta? ¿No podremos direccionarlos mejor? En ese sentido va un poco la nota.
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ResponderEliminarLa propuesta asume implícitamente que la renta empresarial es más elevada de la "necesaria" (rentas monopólicas) pese a que se trata de un sector de baja barrera a la entrada.
ResponderEliminarProponer que el subsidio al desarrollador dependa de quién compre su casa implica agregar al riesgo usual de demanda un riesgo de composición de la misma que cambia el costo de producción. Equivale a eliminar la política de promoción.
Nota al pie: ya existe una herramienta (subsidio a la cuota) para atender el problema que plantea Guillermo.
Pero es obvio que alguien de ingresos muy bajos no puede acceder a una vivienda nueva como las que se construyen bajo esta ley. De todos modos, existen vasos comunicantes entre los segmentos del mercado... Esta oferta de viviendas nuevas termina empujando a la baja el precio de las usadas y facilita el acceso de segmentos de ingresos más bajos.
Pablo, gracias por compartir los comentarios. Acá van un poco mis pareceres. Aún cuando asumamos que este mercado es “estándar”, la propuesta no asume que la ganancia empresarial es más elevada que la necesaria y, si bien es cierto que aumenta el costo para el empresario, no necesariamente anula la promoción. Esto porque digo que los “beneficios tributarios reenfocados” de mi propuesta podrían ser mayores o menores a los actuales. Independientemente de que sean más altos o más bajos, la idea es que los beneficios estén mejor enfocados. Si ese "mercado estándar" es una buena forma de representar el mundo, habría un trade-off entre “monto de subsidio por vivienda” y “progresividad de la política”. De todos modos, no necesariamente la nueva política implicaría mayor gasto total, porque también creo que un elemento deseable es que haya un límite anual de exoneraciones y que éstas se asignen de manera competitiva (así se hace en LIHTC). La asignación competitiva además introduciría otro elemento disciplinante de la competencia.
EliminarMás allá de esto, sospecho que tal vez no estamos frente a un mercado tan “estándar”. Entre otras cosas, hay que tener en cuenta que hay muchas regulaciones por el lado de la oferta de nuevo suelo construíble (límites de altura, usos del suelo, etc) y que en el mediano plazo (pienso en 3-5 años) la oferta de suelo “construíble” en un barrio determinado puede ser limitada (el stock se deprecia lento, no se transforma un barrio de baja densidad en uno de alta densidad de la noche a la mañana, o a veces nunca se transforma). Este tipo de restricciones de oferta y que el suelo sea un bien muy diferenciado hace que parte de los subsidios sean capturados como precio del suelo. Entonces, si bien tal vez sea razonable pensar que la ganancia por construir sea estándar porque no hay barreras a la entrada, tal vez también sea razonable pensar que parte de los subsidios no se transfieren a los consumidores sino que se capitalizan en mayor renta del suelo de las zonas beneficiadas. Para poner un ejemplo concreto: ¿no será que los precios del suelo en la zona VIS de Palermo y Cordón aumentaron como consecuencia de la política? Y si este tipo de efecto existe (en última instancia hay que estudiarlo empíricamente), no tendrá que formar parte de la evaluación y el diseño de la política?
EliminarLa última reflexión que me generó el comentario de Pablo es que más allá de las consideraciones de orden especulativo que podamos hacer, es sorprendente a mi juicio cuán poco se sabe en la disciplina económica sobre cómo hacer buenas políticas de vivienda. Dado esto, en la política concreta que estamos discutiendo me gustaría ver tres elementos en juego que han estado en buena medida ausentes. Primero, proceder con mucho más cautela en cuanto a la magnitud de fondos que ponemos en juego en una política nueva. Me parece muy loco que la disposición a pagar del Estado por esta política sea básicamente “infinito”. Segundo, tener una actitud mucho más empiricista en cuanto a evaluar más frecuentemente los efectos de la política. En particular, hay que establecer objetivos claros y transparentes y monitorear frecuentemente si se cumplen. Tercero, hay que adoptar un enfoque más “evolutivo” que habilite hacer ajustes en la política a medida que los resultados de la evaluación empírica así lo pidan.
EliminarEstimados, muy bueno el intercambio.
ResponderEliminarEn términos generales, tiendo a compartir las apreciaciones de Jorge y Pablo. La VIS no tiene -necesariamente- que estar generando en forma directa viviendas propias para personas de la población objetivo (menor nivel socioeconómico), para que ello impacte en forma indirecta en dicha población. Es decir, para considerar que la LVIS sea exitosa. En definitiva, si la LVIS lo que induce es a un aumento de la oferta de viviendas disponibles en general, ello debería (dado todo lo demás igual) tender a reducir en el mediano plazo los precios de las viviendas en general (ya sea hacia sustitutos de mayor o menor calidad), y muy posiblemente asociado a ello, de los alquileres, haciendo las viviendas más accesibles. Aún más, entiendo que el espíritu no es (o no debería ser a mi modo de ver) generar -de nuevo, necesariamente- un incremento en los que acceden a vivienda propia. Menciono esto porque hay otras formas de acceso a una vivienda digna (notoriamente el alquiler) que son igual de válidas que la vivienda propia (estrictamente, la diferencia entre alquilar y ser propietario es un problema financiero). Es decir, pueden haber mejoras notables provocadas por la LVIS en el acceso que sean (i) indirectas y/o (ii) vía mejores oportunidades de alquileres y no bajo forma de vivienda propia, que entiendo son igual de válidas y valiosas que una forma “directa“ y “de vivienda propia“.
En cuanto a tu propuesta Guillermo, mi intuición es que la misma no hace más que sobreespecificar el sistema. Es decir, introduce nuevas restricciones que “ajustarán“ por otro lado, sin lograr una ganancia de bienestar neta. Concretamente, si el desarrollador queda obligado para acceder a las exoneraciones tributarias, a que los proyectos LVIS tienen que reservar unidades para hogares en situación de pobreza de ingresos, es evidente que el “ajuste“ lo harán con el precio del resto de las unidades del proyecto (dada la restricción de costos y rentabilidad imperantes). Es decir, si dicha “reserva“ está acompañada de menores precios (para que estos hogares accedan), no quedará otra que cargar los costos de dicho subsidio implícito a el resto de las unidades en venta. Esto implica que pasaríamos de proyectos con unidades promedio “medio caras“, a proyectos con “unidades baratas“ y “unidades caras“, pero que sospecho promediarán valores similares a los actuales. Sin contar otras dificultades prácticas, como ser la comercialización de los proyectos con unidades a precios muy heterogéneos, para públicos objetivos muy distintos, que en definitiva quieren “cosas“ o atributos de viviendas distintos (por ejemplo un individuo de clase media puede valorar un gimnasio en el edificio, mientras que uno de bajos ingresos puede preferir que no haya gimnasio y los gastos comunes sean menores).
En términos más generales, una intervención en el mercado (topes, cuotas, regulaciones, etc.) está naturalmente motivada en la detección de una falla de mercado. No veo claramente cuál es la falla de mercado que se identifica en este caso para la propuesta de Guillermo. Si la intervención no corrige una falla de mercado claramente identificada, tiene altas chances de ser una intervención ineficiente y subóptima en términos del bienestar general.
ResponderEliminarPor otra parte, Jorge dice que los precios son altos, o bien por altos costos, o bien por altos márgenes. En cuanto a la segunda hipótesis (altos márgenes), acoto que es posible se encuentren en quienes desarrollan los proyectos VIS, pero también entre quienes integran toda la cadena de valor de la misma (proveedores de insumos, mano de obra, etc.). Mi intuición me dice que una buena proxy para detectar posibles “altos márgenes“ es analizar la cantidad de competidores y profundidad de mercado de cada eslabón de la cadena de valor. Dada la cantidad de proyectos VIS a la venta (miles de unidades?), y que información y atributos de los mismos son relativamente transparentes, dudo mucho que los “altos márgenes“ (menos aún si se los ajusta por riesgo) estén alojados allí. Un análisis completo, debería analizar el grado de competencia en toda la cadena. Así por ejemplo, hay industrias locales proveedoras de insumos de la construcción (y regionales) que protegen sus mercados con regulaciones espurias (logran que el Estado solicite “certificados de calidad“ homologados sobre importaciones por ejemplo de China, etc.), de forma de defender su posición dominante (a veces cuasi oligopólica) en el mercado y generar barreras a la entrada.
Del lado de los costos, es de sospechar que, amen de muchas explicaciones (problemas de escala, costos de transacción), hay muchos problemas de eficiencia micro que afectan marginalmente varios precios, pero que colectivamente inciden y suman. Conozco, y supongo Uds. también, muchas anécdotas al respecto.
Dicho todo lo anterior, es indiscutible que estudios y análisis de impactos y evidencia sobre LVIS que se puedan hacer siempre serán un aporte valioso.
Abrazos
Rafael Mantero
Muy buenos comentarios de Rafael.
EliminarAgregaría que entre los altos costos se encuentra evidentemente la fijación no competitiva de aumentos salariales superiores en mucho a la productividad.
Estimados, está muy bueno el intercambio. Me parece que el comentario de Rafael tiene dos partes: una referida a la política en sí y a mi propuesta y otra respecto a por qué los costos de construcción en Uruguay son altos. Voy responder siguiendo esa separación.
EliminarRespecto a lo primero, refiero al comentario a Pablo sobre cuán estándar es este mercado y cuánta fe podemos tener en que la política va a llegar indirectamente a hogares de menores ingresos. Estamos hablando de un mercado con bienes hiper diferenciados, muchas regulaciones en la oferta de suelo, un bien que es de consumo y de inversión con evidencia histórica de burbujas, etc. Por ejemplo, si parte de los subsidios quedan en rentas de suelo, eso es una parte que no llega a los consumidores.
EliminarMás allá de esto, si efectivamente no hay fallas de mercado la primera pregunta a hacerse es ¿por qué existen estas exoneraciones en primer lugar? ¿Por qué es necesario establecer zonas para las exoneraciones? ¿Estarían ustedes entonces a favor de levantar las exoneraciones y tener un enfoque más neutro, tal vez menos distorsionador, desde el punto de vista fiscal hacia este sector de la economía? Mi perspectiva aquí es: si vamos a poner estas "distorsiones" dirijámoslas mejor.
Pero el tema es que sí hay evidencia de que hay fallas de mercado en juego. Está la evidencia del programa MTO y en general el proyecto http://www.equality-of-opportunity.org/ de que es bueno para los hogares pobres vivir en entornos no tan pobres. Esto es una externalidad que justifica intervenciones que mezclen. Esto es el punto del artículo "Juntos pero no Revueltos" de María José de hace unas semanas acá en razones y personas.
EliminarRespecto a los costos, Rafael aporta varios elementos interesantísimos y seguramente podríamos identificar medidas de política para "atacar" cada uno de ellos. Volviendo a lo que planteaba Polgar al comienzo, un mérito de la nueva institucionalidad es que ha dinamizado el mercado y por ahí puedan venir mejoras de eficiencias.
EliminarDe acuerdo con Pablo que los aumentos salariales para la construcción han sido desmedidos y que han ciertamente encarecido no solo la vivienda, sino otros usos socialmente valiosos como construcción de edificios de enseñanza. Sin duda es un caso en el que los trabajadores como clase han salido perdiendo (no es el único caso), por beneficiar a un grupo particular.
Guillermo,
ResponderEliminarSigo pensando que condicionar el reconocimiento del subsidio a la característica del comprador implica un riesgo excesivo para el desarrollador y que ese riesgo es innecesario.
Se puede direccionar mejor el subsidio definiendo con más claridad las características del producto a entregar y el precio máximo permitido.
Creo que la política se encontraría con un menor interés de los desarrolladores cuanto más abajo se oriente el subsidio pero es un tema empírico.
Deduzco de tus comentarios que piensas en la existencia de rentas monopolicas. Hay que distinguir entre la ganancia de capital del propietario del suelo y la ganancia del desarrollador.
La del primero es inevitable si se establece un subsidio y mayor será cuanto más restringida la zona elegible (tarde off de objetivos de las políticas); la de los desarrolladores surge de mercado altamente competitivo, sobre todo luego de los cambios de diseño institucional que comentaba Jorge.
Pablo,
EliminarSobre tu segundo punto: ¿será mejor que el regulador defina las características del producto o que el regulador defina las características de los consumidores y los productores decidan competitivamente sobre el producto (teniendo en cuenta la demanda de los consumidores por su puesto ya que la medida preserva el mercado)? Tiendo a inclinarme por la segunda.
Respecto a los últimos dos párrafos, efectivamente esa distintción entre rentas del suelo y ganancia de desarrollador es la que estaba proponiendo. Parece razonable pensar que parte de las exoneraciones de la política va a mayores rentas del suelo (no son ganancias extraordinarias para el desarrollador). Entonces, cuánto de los subsidios se van para renta del suelo es clave. Porque eso implicaría que la política sale carísima en términos de costo tributario vs ganancia de consumidores. Si además de transferir muchos impuestos a rentas del suelo por el lado de la oferta, estás haciendo transferencias a hogares de ingresos medios altos y altos por el lado de la demanda, entonces me parece que hay que ver cómo rediseñar/reenfocar la política.
La incidencia del suelo en el costo de los proyectos suele ser menor de 10%; la incidencia del aumento en el valor del suelo sería sólo una fracción de ese 10%. Diría que a nivel empírico es un problema menor.
EliminarEn relación al tema de fondo, si quieres condicionar el subsidio a las características del comprador, puedes dar un subsidio o voucher al público objetivo y te olvidas de la oferta.
Cada instrumento con su lógica.