¿Juntos y Revueltos?

Edificio de vivienda social en Amsterdam,

 Foto: María José Álvarez Rivadulla, 2011

Entre los años 2011 y 2015 Montevideo sufrió un cambio urbano relativamente silencioso al que le hemos prestado poca atención y cuyas implicaciones aún no hemos entendido bien. Por primera vez en muchos años se comenzó a construir vivienda nueva en barrios centrales de la ciudad que no necesariamente eran los barrios costeros afluentes donde la construcción se había concentrado desde hace ya un tiempo. 

La presencia de grúas, montañas de arena y olor a asadito de obra en barrios como la Aguada, Brazo Oriental o Prado, tiene su origen en la ley  18.795 de 2011 que “promueve la inversión privada en Viviendas de Interés Social a partir del otorgamiento de exoneraciones tributarias”[1] . Exoneraciones a los inversores, cabe resaltar. 

Llamo la atención sobre este cambio porque contrarresta la tendencia contundente al aumento de la segregación residencial en los barrios de Montevideo que venimos viendo desde los años 80 (Kaztman  et. al. 2004). Contrarresta también la tendencia al vaciamiento de zonas centrales y bien servidas de la ciudad como los barrios donde precisamente hoy sí se está construyendo vivienda de altura. El boom inmobiliario que en 2011 ocurría en un área muy restringida, afluente y costera de la ciudad (Pocitos, Punta Carretas, Malvín y Carrasco concentraban el 80% de la construcción) se trasladó casi completamente a otras zonas de la ciudad (entre 2012 y 2015 la construcción bajó del 82 al magro 14 por ciento en la costa este).[2]

En principio esto es muy bueno. Estos proyectos con incentivos públicos pueden impulsar otros cambios en esas zonas, tales como mejoramiento de infraestructura urbana, nuevos negocios, y más construcción.  Y desde el punto de vista de la segregación, pueden traer una disminución en la crecientemente detectada homogeneización de los vecindarios montevideanos (los barrios pobres se hacen cada vez más pobres y los barrios más afluentes se hacen cada vez más afluentes expulsando a sectores medios y bajos a través del aumento de precios del suelo y la vivienda comprada o alquilada).  Sin embargo, los precios de las unidades en estos proyectos se dispararon tanto que de vivienda de interés social quedó poco. Los constructores argumentan que los costos laborales, sumados a los costos del suelo y de los materiales, no les dejan más opción que subir los precios. Subieron tanto y de forma tan descontrolada que el gobierno tuvo que poner un tope al menos para el 25% de las unidades en cada proyecto. Y ese tope…no es precisamente lo que uno entiende por vivienda de interés social (85 mil dólares a noviembre 2015 para un apartamento de un dormitorio y 113 mil para uno de dos dormitorios). ¿Sectores medios y medio bajos?

Una mirada a este fenómeno es decir, esto no tiene nada de vivienda de interés social. Aquí ganan los constructores y ya. Si bien esto es completamente cierto y claramente los constructores son los grandes ganadores de esta política, es posible que la ciudad también gane al disminuir su segregación residencial. Esto no resuelve el problema de la vivienda para sectores medio bajos, pero sí baraja y da de nuevo en la distribución de los grupos socioeconómicos en la ciudad, llevando a sectores medios y medio altos hacia sectores de los que estaban huyendo en las últimas décadas.

Este tipo de iniciativas, podemos enmarcarlas en políticas de mezcla barrial o barrios mixtos. Se trata de políticas que o bien intentan de-segregar barrios homogéneamente pobres llevando a familias de bajos recursos a otras zonas más heterogéneas de la ciudad (un ejemplo criollo de esto puede ser la poco usada pero existente política de garantía de alquileres del Programa de Mejoramiento de Barrios-PIAI para personas que viven en asentamientos irregulares y quieren volver a la ciudad formal alquilando)[3] o bien buscan, como en este caso, llevar a personas de más recursos a sectores decaídos de la ciudad. El supuesto detrás de estas políticas es que vivir en barrios homogéneos es negativo, principalmente para los más pobres que viven en barrios igualmente pobres, y que tener barrios homogéneos es negativo para todos, ricos y pobres, porque fragmenta y atenta contra la cohesión social. En otras palabras, el supuesto es que la cercanía residencial genera efectos positivos al menos para los más pobres, por una serie de mecanismos que no tenemos tiempo de ver aquí en detalle pero que van desde la existencia de modelos de rol inspiradores y capital social hasta una mayor organización vecinal para mantener el “orden”, evitar la delincuencia y demandar mejores servicios.

Varias ciudades de la región están comenzando a implementar políticas de mezcla (Bogotá y Santiago de Chile son dos de ellas) reconociendo que el Estado ha sido un agente activo en la generación de ciudades segregadas a partir de la localización de la vivienda pública o social casi exclusivamente en sus periferias. Como el suelo es más barato en la periferia, el estado y sus constructores han construido vivienda en lugares con pocos servicios, lejos de los lugares de trabajo y con población homogéneamente pobre. Si bien Casavalle es nuestro ejemplo paradigmático, la realidad chilena por su magnitud es tal vez el gran ejemplo de lo que no hay que hacer en este sentido (Hidalgo 2007).

Esto que suena muy razonable dada una serie larga de investigaciones acerca de los efectos vecindario negativos sobre los más pobres, parece ser no tan sencillo cuando vemos la experiencia internacional generando barrios mixtos por ingeniería urbana de política pública. Al menos los resultados en ciudades que hace tiempo vienen desarrollando políticas de barrios mixtos, como Amsterdam, Berlín o Londres, no son claros. En Europa, y crecientemente en Estados Unidos, hay una literatura interesante y prolífica sobre el efecto que los barrios mixtos tienen en sus residentes. Si bien las últimas investigaciones que detectan efectos positivos en el mediano plazo sobre los jóvenes que se mudaron con sus familias a barrios heterogéneos son muy esperanzadoras y van de acuerdo a la teoría, en otros casos se han detectado efectos negativos (en términos de conflicto vecinal) o nulos (no hay relación entre sectores socioeconómicos distintos por más que vivan al lado).

Los efectos de la cercanía residencial de personas diferentes son variados. No tenemos tampoco tiempo de discutir esa literatura en detalle aquí, pero lo que sabemos, muy a grandes rasgos es que los efectos pueden ser positivos si: a) las distancias sociales no son tan grandes, es decir si mezclamos grupos sociales no tan diferentes, b) el diseño arquitectónico no marca diferencias grandes, es decir si no distingue marcadamente cuál es vivienda de interés social y cuál no, por ejemplo; c) si existen espacios públicos de interacción (la interacción no se produce por ósmosis a través de las paredes, se requieren interacciones significativas entre residentes de un mismo barrio para que se puedan generar lazos o al menos bajar las barreras de la desconfianza) y d) si existen otros espacios de interacción además del espacio residencial.  

Volviendo a nuestro caso, creo que la literatura internacional tiene algunas cosas para enseñarnos. En particular el último punto acerca de compartir espacios más allá del residencial, me parece muy relevante en una ciudad en la que las escuelas son crecientemente segregadas y ya no son aquel lugar donde el capital social podía formarse al menos entre sectores bajos y medios. Pensar las políticas de vivienda en clave de mezcla es un gran avance. Pensar las políticas urbanas separadas de otras políticas públicas como la educativa es de ciegos. Sin compartir educación y con miedo en el espacio público es muy difícil que se formen relaciones significativas entre desiguales.

Finalmente, controlar más el precio sin desincentivar la construcción en estos barrios es también clave para lograr que efectivamente se trate de políticas que disminuyan la segregación y estén dirigidas a personas que de otro modo no podrían acceder a vivienda nueva. Tal vez deban perder más los constructores y tal vez el estado deba invertir aún más. Las políticas anti-segregación son mucho más caras que las políticas de vivienda. Requieren a veces ayudar a quien no lo necesita tanto para que se quede dónde está o vaya a un barrio al que de otro modo no iría. Mirando esta política de construcción de vivienda de interés social en Montevideo desde los lentes de las políticas que pueden disminuir la segregación, en lugar de solamente desde las políticas de vivienda, ayuda a ver aspectos positivos que, de otro modo, permanecen un poco invisibles ante la crítica certera pero miope hacia que los únicos que ganan aquí son los constructores.

Chetty, Raj, Nathaniel Hendren, and Lawrence Katz. 2015. The Effects of Exposure to Better Neighborhoods on    Children: New Evidence from the Moving to Opportunity Project. In American Economic Review: National Bureau of Economic Research.

Hidalgo, Rodrigo. 2007. ¿Se acabó el suelo en la gran ciudad?: Las nuevas periferias metropolitanas de la vivienda social en Santiago de Chile. EURE (Santiago), 33(98), 57-75.

Kaztman, Ruben, Gabriel Corbo, Fernando Filgueira, Magdalena Furtado, Denise Gelber, Alejandro Retamoso, and Federico Rodriguez. 2004. "La ciudad fragmentada: mercado, territorio y marginalidad en Montevideo." Latin American Urbanization in the Late 20th Century: A Comparative Study.

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[1] Página web de la Agencia Nacional de Vivienda. (Aquí se puede ver un mapa de ubicación de los proyectos).

[2] Ver nota de Marcos Rey en Brecha sobre esto el 2 de enero de 2015, con datos de Julio Villamide.

[3] Ejemplos internacionales interesantes son el Hope VI y el Moving to Opportunity en Estados Unidos.