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Alambre-Timelezz Photography-CC BY 2.0
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El Uruguay viene transitando desde hace
aproximadamente una década un proceso de descentralización de su Estado. Lo más
conocido posiblemente sea la creación de los municipios, pero existen también
otras acciones como la creciente transferencia de recursos hacia los gobiernos
departamentales y la alianza de éstos con la Oficina de Planeamiento y
Presupuesto (OPP) para la ejecución de obra pública y otras acciones. Sin
embargo, hay una cara menos conocida, y menos analizada, que es la
descentralización del propio gobierno nacional.
En este post quisiera referirme a ellas,
pero concentrado en un área específica: las políticas sociales, y en particular
aquellas orientadas a atender la vulnerabilidad. Es decir, mis comentarios son
seguramente menos aplicables para áreas como salud o educación y si para otras
como atención a la pobreza, infancia o cuidados, entre otras.
Particularmente en estas áreas han
florecido una serie de términos como “políticas territoriales” o “anclaje
territorial“, entre otras tantas muletillas que la jerga técnico-burocrática
nos ofrece. Al punto que resulta difícil
encontrar hoy una política o programa social que no utilice algunos de estos
términos para hacer referencia a su fuerte impronta de cercanía con las
personas y el diseño local de las políticas.
Por otra parte, aunque menos presente en la prensa y
los discursos, el gobierno nacional también se ha ido descentralizando,
o en todo caso teniendo una mayor presencia en los barrios de la capital y las localidades
del interior. Este detalle es importante dado que podemos tener políticas con una
fuerte “impronta territorial”, pero ello no significa que están descentralizadas.
Es decir, no necesariamente cuentan con autonomía, capacidad de decisión, sea
ésta política, administrativa, o financiera por parte de los actores locales.
De hecho, la evidencia parece señalar que estamos frente a políticas
territorializadas más que descentralizadas.
¿En
que se refleja esta vocación territorial del gobierno nacional en materia de
políticas sociales?
En
primer lugar, en la aparición de una serie de nuevas figuras públicas, pertenecientes
a Ministerios, Entes Autónomos o Servicios Descentralizados que transitan los
territorios en busca de coordinar con otros, hacer que los vecinos se
involucren en las políticas o directamente implementando acciones. Como dato,
un estudio realizado para el MIDES mostraba que solamente ese ministerio
llevaba adelante 399 espacios de coordinación y/o participación en todo el país[1]. En segundo lugar, mediante
la instalación de infraestructura que acompañó ese desembarco de recursos
humanos.
Podemos
decir entonces que estamos frente a una estrategia particular de
territorializar políticas en dónde, en vez de echar mano a los actores públicos
locales, se optó por el camino de colocarse directamente en los territorios. Ello,
no obstante, con muy diferentes diseños institucionales y en muchos casos
apelando a las ONGs como socias en la ejecución de los programas.
Esta
estrategia no fue para nada ingenua u obra del azar. La presencia in situ del gobierno nacional ofrecía un
contrapeso frente a los gobiernos departamentales, la mayora en manos de los
partidos tradicionales. Por otra parte, también
es cierto que esto es más fácil de realizar en países como Uruguay, que en
otros como Brasil en donde las
posibilidades del gobierno federal de estar presente en cada localidad son
virtualemente imposibles.
Parece
claro señalar que el libreto descentralizador no avanzó con el mismo ímpetu en
políticas sociales que en otras áreas. Este es un asunto relevante para el
futuro al menos por dos razones. En primer lugar, porque la expansión de las
políticas sociales va a requerir inevitablemente de nuevos socios en el
Uruguay. La capacidad de las ONGs para satisfacer la demanda del gobierno por
prestar servicios parece estar hoy muy tensionada, apelando muchas veces a
pequeñas organizaciones con muy baja capacidad para ejecutar políticas,
particularmente lás más complejas. En segundo lugar, porque resulta dificil
imaginarse nuevos pasos en el proceso descentralizador que no involucren la
ejecución de políticas en el segundo y tercer nivel de gobierno, y
particularmente en éste último.
Ello
requeriria entonces de nuevos formatos institucionales que aporten a la
solución de estos problemas. Más concretamente, ¿podrían los gobiernos
departamentales y/o municipales, ser socios en la ejecución de políticas
sociales? ¿Incluso en formatos de asociaciones intermunicipales departamentales
o regionales?
Un
camino de este tipo no está exento de dificultades técnicas y políticas. Entre
las técnicas están la necesaria construcción de capacidades para hacerse cargo
de políticas complejas o el reforzamiento de los controles financieros y
administrativos por parte del nivel central. En el caso particular de los
municipios se debe agregar además la capacidad de contar con recursos propios y
personería jurídica, hoy muy limitada. Entre las políticas pueden mencionarse
los riesgos de potenciar el clientelismo, los perfilismos o las disputas
interpartidarias por el rédito de las políticas.
¿Cuales
son entonces los posibles beneficios de explorar este camino?
La experiencia
incluso aquí en Uruguay parece mostrar que el trabajo entre los niveles de
gobierno lleva a una búsqueda de consensos y construcción de políticas de largo
plazo. Por ejemplo, parece difícil pensar que el camino de fuerte coordinación
con los gobiernos departamentales y municipales con la OPP se desande si
cambiara el color político del gobierno. Podrían cambiar algunas prioridades
pero es muy probable que los Intendentes, independientemente de su partido,
defiendan fuertemente el modelo desarrollado en los últimos años.
Esto
podría ser igualmente válido para las polítícas sociales, si queremos que se
mantengan, hagamos que todos tengan una parte de ella. Institucionalizar las
políticas en todos los niveles de gobierno puede ser un reaseguro frente a
intentos desmanteladores. En el campo de las políticas sociales podría hasta
impulsar un nuevo discurso entre algunas de las posturas conservadoras. No es
lo mismo señalar a esas políticas “en donde se les da todo sin que hagan nada“
cuando uno mismo es actor ejecutor de la política y responsable por ella que
cuando no.
En síntesis, avanzar
en acuerdos, algo así como “desalambrar“ el campo de las políticas sociales, podría
ser una señal de maduración del proceso de descentralización y de la gestión de
estas políticas.
[1] Carmen Midaglia y
Marcelo Castillo (2014). Los ámbitos de participación y coordinación
convocados por el MIDES: la articulación interinstitucional en debate. Instituto de Ciencia Política-Facultad de
Ciencias Sociales, UdelaR.
