y sobre la aplicación de la palabra en proyectos
de inversión pública como el Antel Arena, la línea de trasmisión Tacuarembó-Melo
y el Hospital de Clínicas
Por Fernando Esponda
Hace tiempo ya que una palabra sobrevuela las discusiones de diferentes
proyectos de inversión pública: el “financiamiento”.
En más de una ocasión, y sobre todo en esta época de menor crecimiento
económico, se alegan “problemas de
financiamiento” que dificultarían la concreción de inversiones. Lo que resulta
llamativo es que estos problemas no necesariamente provocan la detención del
proyecto, sino que lo redirigen hacia su concreción mediante modalidades
alternativas.
Tres ejemplos permiten ilustrar este fenómeno. En primer lugar, en el primer semestre del año pasado las metas de déficit fiscal del
gobierno implicaron la detención del Antel Arena. Varias voces se alzaron en
contra de la paralización del proyecto, por lo que diferentes actores
comenzaron a trabajar para viabilizar su concreción. De esta forma, comenzaron
a verse titulares de prensa planteando “la comisión que estudia cómo financiar el Antel Arena entregará al
presidente Tabaré Vázquez un documento con tres alternativas”1,
“Antel Arena: comisión entregará informe para su financiamiento”2,
“Gobierno evalúa alternativas para financiar
Antel Arena”3. De esta
forma, parecería que el problema que inviabilizaría el Antel Arena era un
problema de “financiamiento”, y a
partir de estas consideraciones se planteó la realización de un Fideicomiso
para la concreción del proyecto.
Un segundo ejemplo es
la construcción de la línea de trasmisión en alta tensión Tacuarembó-Melo. Esta
línea será construida bajo la modalidad de Leasing Operativo, una modalidad
alternativa de “financiamiento” que se
utilizó para concretarla. Este proyecto en particular tiene dos elementos que
resultan destacables. En primer lugar, una primera versión del proyecto,
concebido como obra pública tradicional, ya tenía financiamiento aprobado por
parte de dos entidades financieras4,
y este financiamiento fue descartado. En segundo lugar, esta sería la primera
línea de trasmisión que no sería propiedad de UTE.5
Un tercer ejemplo
lo constituye la propuesta para reformar el Hospital de Clínicas. Se plantea
que el Estado y la UdelaR están de acuerdo en que hay que reformarlo, pero “tienen
diferencias acerca de cómo se debe financiar
esta reestructura”6, que “dada
la situación económica del país y las prioridades en infraestructura, las
posibilidades de financiamiento de
una obra de este tipo eran por medio de mecanismos de Participación Público-Privada
(PPP)” y que la PPP “es una alternativa de financiamiento”7.
Los tres casos
implican decisiones de pasar de realizar obra pública tradicional a modalidades
alternativas de inversión, ya sea Fideicomiso, Leasing o PPP. Desde el punto de
vista del financiamiento, esencialmente los tres casos implican sustituir un
flujo de pagos a futuro a un banco o institución financiera por un flujo de
pagos a futuro a otra entidad. En alguno de estos casos la propiedad deja de
ser estatal. En la PPP puede alegarse que hay además elementos de mantenimiento
y gestión de la infraestructura que la diferencian de la obra pública
tradicional, y que también existen transferencias de riesgo, una categoría tan
utilizada como oscura, que por momentos parece tener más asidero en la
necesidad de justificar un tratamiento diferente desde el punto de vista
contable que en su dimensión real.
A riesgo de
resultar simplista, en general un problema de financiamiento se da cuando uno
no puede conseguir recursos para hacer algo. Problema de financiamiento tiene mi amigo Alfredo, que por tener
ingresos bajos y fluctuantes no consigue un banco que le preste plata como para
comprarse una casa. O mi vecina Julia, que ya tiene un nivel de endeudamiento
importante en la tarjeta de crédito, por lo que no es conveniente que siga
endeudándose. Pero en los ejemplos de inversión pública mencionados
anteriormente, no parece haber un problema de restricciones para tomar deuda, y
si hubiera un problema de nivel de deuda, tampoco se salva con modalidades
alternativas, porque lo que se hace simplemente es cambiar un tipo de deuda por
otro (así como Julia no solucionaría sus problemas de endeudamiento pidiéndole
prestado a un vecino, por más que esa deuda no le aparezca en el recibo de la
tarjeta).
Mi impresión –confieso,
antes de continuar, que puedo estar sesgado, pues tengo cierta obsesión con
este tema– es que el uso que se le da al término “financiamiento” es producto de la forma
de registro contable de la inversión pública, que se registra totalmente en el
momento que se ejecuta y no repartida a lo largo del tiempo (como en la
contabilidad privada), provocando un impacto contable diferente, tanto en el
déficit fiscal como en la deuda, que produce un sesgo favorable a las
modalidades alternativas de inversión.8 Es verdad que hay elementos adicionales que permean las discusiones de estos
proyectos. En el caso del Antel Arena, qué tan pertinente es que Antel realice
un emprendimiento de este tipo; en el caso de la infraestructura de salud y
educación a través de PPP, las virtudes que puede tener que un privado se
encargue de las funciones de infraestructura y el Estado de la provisión del
servicio, o las bondades de la adecuada distribución de riesgos. Pero estos
elementos, que son sumamente relevantes e interesantes, son en realidad ajenos
al concepto de “financiamiento”.9
La propuesta de
realizar inversiones por modalidades alternativas puede ser, además de una
trampa al solitario, un arma de doble filo. La generación de pasivos
contingentes por medio de estos mecanismos genera también endeudamientos que pueden
comprometer acciones futuras, siendo éstos además un fenómeno de creciente
interés por parte de los organismos multilaterales de crédito10 y las calificadoras de riesgo11.
Si la respuesta al noble propósito de realizar inversiones necesarias es
adoptar estas modalidades alternativas de inversión como solución al “problema del financiamiento”, podemos
terminar en un peligroso final: un endeudamiento importante –quizás con menos
deudas financieras pero con más deudas no financieras–, además de la pérdida de
propiedad estatal de sectores claves en la economía.
5. Las autoridades
plantean que la línea será propiedad de UTE (http://presidencia.gub.uy/sala-de-medios/audios/audios-breves/cosse-linea-transmision-melo-tacuarembo-propiedad-ute), pero esta
afirmación–además de implicar la extraña suposición de que uno alquila algo que
es suyo–contradice las condiciones mismas del pliego del Leasing (ver por
ejemplo Respuesta n° 3 de la Circular 2, o respuesta n° 14 de la Circular 6, en
http://portal.ute.com.uy/compras/listado-general-de-licitaciones).
8. Para profundizar en este tema, ver http://www.razonesypersonas.com/2016/04/la-penosa-victoria-de-la-contabilidad.html
9. El problema contable
se desliza, en el caso del Hospital de Clínicas, también en esta parte de la
nota citada anteriormente: “Según entiende, la propuesta que presentó la Udelar
en términos fiscales ‘tiene las mismas consecuencias que un préstamo: no se
transfiere ningún riesgo al privado, se compromete a pagarle independientemente
de cómo esté la obra y se registra el
pago en el momento en que se produce la inversión’. Añadió que la propuesta
universitaria ‘sólo posterga el pago; desde el punto de vista de las reglas de registro del gasto, tiene un
impacto inmediato’.”
