En la primera parte de esta nota, publicada el domingo pasado, defendí una forma integral de comprender la seguridad pública, que implicaba considerar dos ejes de implementación de políticas: verticales y transversales. Desde mi punto de vista, es a través de esta concepción amplia del problema de la delincuencia y las instituciones encargadas de prevenir, reprimir, castigar y rehabilitar a los ofensores, que es posible pensar una agenda de cara a un Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana para el próximo período de gobierno, gane quien gane las elecciones. Anteriormente, di algunas respuestas tentativas a dos interrogantes centrales: qué cosas es necesario seguir haciendo y qué cosas hay que dejar de hacer. La esencia de estas preguntas era evaluar qué deberíamos hacer con la herencia de políticas de seguridad pública del gobierno que finaliza. En esta segunda parte, termino de cerrar mi argumentación, abordando ahora otras dos cuestiones clave: qué debería comenzar a hacerse y qué no deberíamos hacer. En este caso, el énfasis está puesto en el futuro: sobre qué asuntos es necesario innovar y qué errores debemos evitar, si es que queremos convivir en un país que nos permita desarrollar plenamente nuestro ideal de vida plena.
¿Qué debería comenzar
a hacerse?
- Promover activamente
el uso de tecnologías de información para mejorar la gestión operativa: en
lo que tiene que ver con el uso de tecnologías y la creación sistemas de
información, si bien existen casos excepcionales[i],
existen todavía notables carencias en varias instituciones vinculadas a la
seguridad pública. El problema de fondo es que persiste todavía una cultura
basada en el registro de información en papel, que se sustenta en
procedimientos de derecho administrativo totalmente arcaicos. Lo invito a
repasar especialmente los capítulos IV y V del decreto 500/91, para que tenga
un panorama de lo barroco, kafkiano y por momentos surrealista que resultan los
diversos procedimientos sobre cómo confeccionar expedientes en nuestro país[ii].
El uso del papel es malo para la ecología, y peor para la gestión, monitoreo y
evaluación de las políticas referidas a la seguridad pública[iii].
En el Ministerio del Interior existen unidades ejecutoras como los Bomberos, que
gracias a la colaboración de AGESIC han desarrollado un sistema de trámites en
línea. Esto es un gran avance, pero no es suficiente. Uruguay carece de
estadísticas sobre incendios y siniestros. Y lo peor, no es que no registren la
información: la registran "a mano" en papel mediante un curioso
sistema[iv].
En el caso del Poder Judicial, desde hace más de una década se habla del
expediente electrónico, pero al día de hoy, los funcionarios siguen usando
agujas e hilos para coser varias decenas de papeles. Por último, en el INAU en
general, y en el SIRPA en particular, se manejan con el sistema de las "carpetas", conjunto de formularios
y fichas con datos personales y familiares, diagnósticos psicológicos, datos
judiciales, registros administrativos, y más. Muchos de ellos, con información
incompleta, fragmentaria y por lo tanto, inutilizable. Desde hace demasiado
tiempo que se repite como un dogma la frase: "si usted quiere saber la verdad, vaya a las carpetas". El
sistema de expedientes del Poder Judicial y las carpetas de INAU comparten un
denominador común: son sistemas de información que permiten recuperar
información para casos individuales. El problema es que la posibilidad de generar
información agregada con esta clase de sistemas es una tarea prácticamente
imposible. Y de esta forma, las posibilidades de desarrollar información para
la generación de conocimiento sectorial queda totalmente mermada.
- Aumentar
significativamente los niveles de trasparencia institucional: de un tiempo
a esta parte, la División Planeamiento y Presupuesto del Poder Judicial ha
mejorado considerablemente la calidad y periodicidad de sus anuarios estadísticos.
Después de un largo período de estancamiento, al día de hoy, están disponibles
en forma clara y estandarizada los principales indicadores de actividad y
resultados del Poder Judicial para el período 2007 - 2013. El caso del Ministerio
del Interior es por lejos el más complejo de entender: si bien Observatorio
Nacional sobre Violencia y Criminalidad tiene mucha información disponible y
actualizada, en los hechos, resulta muy poco lo que se puede concluir de ella.
Comencemos por el caso de las series históricas: en la sección de estadísticas
encontramos varios archivos con información altamente desagregada para el
período 1980 - 2004. Lo que no se informa al potencial usuario de las mismas,
es que las estadísticas están construidas en base al calendario policial, que
difiere del civil: el año policial va desde febrero a febrero, con lo cual no
es posible realizar ningún procedimiento estadístico con el resto de las series
históricas del país. Recién desde 2002 hasta el presente, la información estadística
se comenzó a ordenar según el calendario civil, solo para los casos de
Montevideo y Canelones. Esto es un grave problema, pero por desgracia, no
termina aquí. Si usted consulta el archivo que consolida la información de
2005, encontrará aperturas por delitos contra la persona y la propiedad, además
de delitos sexuales. Esta clasificación se sigue utilizando hasta 2009, y
cuando consultamos el informe 2010, encontramos que desaparecen los delitos
sexuales, y sólo se informa sobre las violaciones sexuales (parte significativa
de los delitos sexuales, pero no su totalidad). A partir entonces de 2010, la
serie de delitos sexuales queda truncada, y con ella también la serie de total
de delitos del país. También hasta 2011, la información se ofrecía con una
desagregación geográfica básica: Montevideo, Canelones, Resto del País. Para
2012, esta desagregación geográfica desaparece, y por momentos se describe la
situación nacional, y por otros la de Montevideo. Para aquel momento, el
sistema de gestión policial (denominado Sistema de Gestión de Seguridad
Pública, comenzaba a estar activo. Y en una nota al final se aclara que las
denuncias que terminan siendo falsas son descartadas en la construcción de las
estadísticas. Lo que no sabemos es si antes de que este sistema estuviera en
pleno funcionamiento, se hacía esta clase de discriminación. Finalmente,
también desde 2012, hasta el presente comienzan a aparecer nuevas series de
datos, por momentos caprichosas, sobre la participación de menores en casos
denunciados, la tasa de delitos aclarados, el tipo de arma usada en homicidios,
y desagregaciones para ciertos tipos de delito (homicidio y rapiña
básicamente), que antes no se reportaban. Y para estas alturas, también se ha
perdido otra clasificación básica de delitos: contra la persona y contra la
propiedad. Y, aunque usted no lo crea el problema no termina allí[v].
Pasemos finalmente al caso del INAU: hace poco tiempo, su sitio web ha sido
reestructurado, en un formato estéticamente más agradable[vi].
Personalmente, confieso que me costó un poco encontrar la forma directa de ir
desde esta página a la web del Sistema de Información para la Infancia (SIPI),
que compila las estadísticas sobre niños, niñas y adolescentes que pasan por la
institución. Hay que ir casi hasta el final de la página para encontrarlo. Allí
encontramos gran variedad de información sobre las modalidades de atención
vinculadas a la parte de protección y amparo de INAU, y también datos sobre
adolescentes en conflicto con la ley penal, a veces mezclados (ver "Estudios
de Población y Proyectos"), pero también especificados en la parte de "INAU
en Cifras y Boletines Temáticos", sólo para el año 2013. No puede acusarse
al INAU de falta de transparencia en absoluto. Pero sin dudas, uno factor que
afecta la transparencia es la navegabilidad del sitio y el hecho de que por
ahora, la información está ordenada según criterios institucionales que no
siempre resultan intuitivos para el ciudadano. Adicionalmente, en los informes
temáticos, no se explicitan los criterios de construcción de los indicadores. Y
esto es un problema, porque la forma de contar, afecta nuestra visión y cabal entendimiento del
problema de la adolescencia en infracción[vii].
- Incentivar un mayor
uso de las medidas alternativas a la privación de libertad: hasta cierto tiempo, la reticencia de los jueces por sustituir medidas privativas de libertad
por alternativas tenía cierta base en la experiencia. En el caso de los
adultos, el Patronato de Encarcelados y
Liberados tenía muy poco desarrolladas sus capacidades para monitorear
eficazmente estas medidas. Lo mismo en el caso del INAU, con su Programa de Medidas
Socio-Educativas de Base Comunitaria (PROMESEC). Al día de hoy, esto ha
cambiado: la gestión de las medidas alternativas en el sistema de adultos
pasaron a la órbita de la Oficina de Seguimiento de Libertad Asistida (OSLA).
Por su parte, en INAU se creó el Programa de Medidas Socioeducativas y de
Mediación del SIRPA (PROMESEM). Si bien, en el caso de OSLA, aún se registran
debilidades en materia de recursos humanos y técnicos calificados, en el caso
del PROMESEM se ha hecho una apuesta muy fuerte por la incorporación de
personal calificado, y la institucionalización de mecanismos de mediación entre
víctima y ofensor. Teniendo dos instituciones ya creadas, es necesario
fortalecer sus capacidades y legitimarlas tanto hacia adentro del Sistema
Nacional de Seguridad Ciudadana (principalmente, mediante la participación de
los jueces) y hacia afuera (mostrando resultados positivos hacia la ciudadanía,
que no hagan pensar que las medidas alternativas a la privación de libertad son
una forma de castigo de menor severidad hacia los ofensores: la idea de que el
ofensor la "sacó barata"). Las medidas alternativas a la privación de
libertad deben ser visualizadas como un castigo justo y acorde a la gravedad de
la ofensa y al potencial de rehabilitación del ofensor. Y eso, también, se
justifica con evidencia y resultados.
- Incrementar el
involucramiento de la academia en la formulación de políticas de seguridad
pública: hasta ahora, la participación de la academia en políticas de
seguridad ciudadana se ha reducido a unos pocos proyectos de colaboración donde
la iniciativa siempre ha sido tomada por grupos de investigadores concretos. También
ha sucedido (principalmente en el Ministerio del Interior), que se les ha
encargado trabajos puntuales a la Facultad de Ciencias Sociales (como el
relevamiento del Primer Censo de Reclusos y el Censo de Funcionarios al
Departamento Sociología, y algunas encuestas puntuales de victimización a
investigadores de éste último y también al Instituto de Ciencia Política). La otra
modalidad de participación (de mucho menor impacto) ha sido la de permitir a
estudiantes de carreras de vocación social el desarrollar sus monografías
finales para la obtención del título de grado. Es hora de invertir los roles:
deberían ser las instituciones vinculadas a la seguridad pública las que
inviten y fomenten la investigación y el asesoramiento en materia de políticas.
Las razones para realizar este cambio de actitud son claras: 1) la ampliación
del abanico de opciones en materia de políticas concretas de seguridad pública;
2) la mayor capacidad para transformar la información registral en conocimiento
científico; 3) el know - how necesario para desarrollar evaluaciones de impacto
(conocimiento del cual carecen la mayoría de los técnicos vinculados a
instituciones de Seguridad Ciudadana y 4) la posibilidad de legitimar
técnicamente la implementación de medidas concretas en base a evidencia
sólidamente construida y saber experto, entre otros. El sistema de
relacionamiento que se mantiene hasta el día de hoy con la academia tiene la
consecuencia de que, luego de terminada la investigación, se termina el vínculo
formal, y en términos institucionales, no se realizó ningún proceso de
aprendizaje o acumulación de conocimiento para la organización. Esto es
reversible: no debería ser lejano el día en que representantes de la academia
en conjunto con técnicos de las instituciones de seguridad pública puedan
informar en conjunto la información oficial sobre el tema.
- Preparar al Sistema
de Justicia Penal para el nuevo Código del Proceso Penal. Dejando de lado
la reforma del Código Penal uruguayo (vigente desde 1934, y con un historial de
proyectos de reforma que han tendido a naufragar en el parlamento), en
setiembre de este año, la Cámara de Senadores aprobó por unanimidad el proyecto
de nuevo Código del Proceso Penal. Cabe recordar que el sistema vigente data de
1981 y que Uruguay es el único país en Iberoamérica donde la investigación de
los casos presuntamente delictivos está a cargo de los jueces y no de los
fiscales. Se espera ahora que antes de fin de año, el mismo sea aprobado por la
Cámara de Representantes. Esta es un reforma fundamental para el sistema de
Seguridad Ciudadana nacional. Por fin se abandonaría el modelo inquisitivo, de
expresión escrita, donde el juez desarrolla la investigación, reúne las pruebas,
y el fiscal formalmente acusa en base a la información que el Juez le ha
derivado, y luego, el mismo juez que procesó (normalmente con prisión
preventiva), dicta la condena. El nuevo modelo redefine la forma del
procedimiento penal y los roles de las partes: será ahora el fiscal el
encargado de investigar y reunir los elementos de prueba, en el marco de un
proceso adversarial y acusatorio, donde los juicios serán orales y públicos, y
el rol del juez quedará limitado a juzgar las causas. El modelo de proceso
penal vigente es el principal responsable del hecho de que al día de hoy, 64%
de la población privada de libertad esté cumpliendo medidas de prisión
preventiva (condición que puede extenderse por años), sin conocer cuál es la
condena que debe cumplir. Si a este dato le sumamos el hecho de que rara vez el
procesado recibe visita del abogado defensor y desconoce cuál es el estado de
su causa, podemos afirmar de que casi dos tercios de los privados de libertad
viven en un limbo legal. Esta situación sería revertida en el nuevo modelo,
donde la condena se establece durante el juicio, y el ofensor entra al sistema
carcelario conociendo exactamente cuál será la duración de su castigo. Sin
embargo, hasta el 2017, el Poder Judicial, y sus actores, tienen varios
desafíos por delante. Más allá de las reformas edilicias necesarias para la
implementación de la nueva modalidad, es necesario implementar un plan de
capacitación para jueces, fiscales y defensores sobre las características del
nuevo sistema. Por otra parte, si bien existe un consenso entre jueces y
fiscales sobre los beneficios de este cambio, no puede afirmarse lo mismo para
el caso de los defensores. Si bien es cierto que el nuevo sistema dota de
protagonismo al fiscal, y racionaliza la función del juez, no han quedado muy
claros los incentivos para los defensores respecto a apoyar o no la nueva
propuesta. Y tampoco se les han abierto demasiado las puertas para expresar su
opinión al respecto. Desde ahora hasta el 2017 es necesario redoblar esfuerzos para
sumar y hacer partícipe a los abogados defensores en la implementación del
sistema. Uruguay no puede darse el lujo de implementar un cambio tan
fundamental en su forma de administrar la justicia penal, que albergue
disconformidades y resistencias internas
de uno de los tres actores fundamentales del proceso penal.
¿Qué no deberíamos hacer?
Quizás esta es la pregunta más simple de responder.
Básicamente, se trata de que los actores que conforman el Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, a través de la
coordinación inter - institucional y sin perder la mirada de conjunto, unifiquen las señales que se envían hacia la ciudadanía. Hoy contamos con testimonios
fragmentados de jerarcas defendiendo esta o aquella medida, cada uno desde su feudo. Por pensar de esta
forma, es que el gobierno de Mujica comenzó su gestión con un verdadero blooper
institucional: aquella campaña publicitaria de 2011 para el olvido, basada
en slogans que reforzaban la misma
estigmatización criminal que intentaban combatir ("En el 40 semanas hay
mucha gente que trabaja todos los días", "En Paso de la Arena hay
muchos gurises que no se dan la papa", entre otros, que incluían la imagen
de un policía y la leyenda "Yo los defiendo"). En la misma línea,
fueron los despliegues más teatrales que policiales de los mega - operativos en
las zonas rojas de Montevideo, de una efectividad más bien dudosa[x].
El tema de hoy es la supuesta efectividad del sistema de cámaras de la Ciudad
Vieja, del cual se desconocen resultados concretos, ya que se habla siempre en
términos de porcentajes y no de magnitudes reales[xi].
Decir que hubo una reducción del 50% de X delito suena bien. Pero si gracias al
nuevo sistema, en la comparación mes a mes, se pasó de 6 a 3 delitos, los
resultados no parecen dignos de alabanzas.
Para terminar, quisiera realizar una última observación que cierra el círculo de reflexión que inicié en la nota anterior. En esta coyuntura, el combate a la Inseguridad Ciudadana no se trata simplemente de elevar los niveles de Seguridad Ciudadana. Lo que es necesario reestablecer es la
confianza de los ciudadanos uruguayos de que viven en un país donde efectivamente
funciona un Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana. Retomando algo que decía
en la primera entrega de esta nota, el principal objetivo al que se debe
apostar es a construir un sistema que vuelva a restablecer esa intuición moral
básica de que vivimos en un país donde todos podemos desarrollar el ideal de
vida plena que tengamos, sin miedos. Entramos en esta situación por actuar por separado. Ahora, es tiempo de unirnos y buscar juntos las mejores soluciones a nuestros problemas.
Referencias
[i] La
policía cuenta con un potente sistema de Gestión Policial; el INR está
extendiendo a paso firme su sistema de gestión carcelaria, el Patronato de
Encarcelados y Liberados, con el apoyo de técnicos de la Facultad de Ciencias
Sociales está comenzando a montar un sistema de información que registra los
datos de los nuevos ingresos, y paralelamente, está cargando información
histórica.
[iii]
¿Por qué? Porque se registra información en un formato que dificulta su
recuperación cuando ésta se necesite; porque no es posible controlar la
integridad de todos los registros administrativos que se realizan, lo que
deriva en "vacíos" o pérdidas de información; porque la calidad de la
información también termina dependiendo de la caligrafía del
"escriba" del momento (si usa abreviaciones que no son compartidas
por todos o escribe de modo relativamente ilegible, y si no damos con esa
persona para que traduzca su letra al castellano, es más información que se
pierde); porque, con el correr del tiempo, terminan ocupando mucho espacio
físico y no ha faltado algún jerarca que haya ordenado la quema de registros
"viejos" (lo invito a darse una vuelta por el Ministerio del Interior
y preguntar dónde están las denuncias policiales hechas entre 1980 y 2000);
porque es un soporte frágil respecto a las condiciones ambientales (basta un
poco de humedad para que se generen hongos o la presencia de insectos o
roedores para perder años de registros institucionales en cuestión de meses); porque
genera alta heterogeneidad entre los sistemas, lo que los vuelve incompatibles,
porque inhabilita la agregación de información, lo que a su vez obstaculiza
cualquier intento de monitoreo y evaluación de resultados de gestión e
implementación de políticas, entre otras muchas razones.
[iv] Usan
un sistema en papel basado en 5 rayas: cada
raya representa un tipo de evento, y se hacen 4 rayas verticales, y la quinta
cruza horizontalmente las otras. Al respecto, ver: http://www.elpais.com.uy/informacion/bomberos-lleva-estadisticas-mano.html
[v]
Puede acceder al informe del Primer Censo Nacional de Reclusos, que presenta la
información de una forma por lo menos exótica: divide a las cárceles en tres
grupos, donde uno de ellos nomás tiene al COMCAR y el Penal de Libertad juntos
(los centros que concentran la mayor parte de los reclusos del país). Hay un
link para la descarga del Censo de Funcionarios del Ministerio del Interior,
que incluso descarga un archivo de word, pero roto. Otro link llamado
"Proyecto Indicadores", que le permite acceder a un viejo archivo
powerpoint de 2008, y un prometedor link denominado "Violencia,
Inseguridad y Miedos en el Uruguay", que al cliquearlo le descarga un
archivo word. ¿Cuál? El del Censo de Funcionarios del Ministerio del
Interior, que como ya sabemos, es un archivo dañado.
[vi]
Dato curioso: arriba a la derecha aparece el logo de Presidencia, sin ninguna
explicación lógica.
[vii]
Una cosa es presentar la cantidad de ingresos al SIRPA, número válido pero
debería aclararse que no representa al total de población que el personal de la
institución atiende en un día normal. Podría usarse una fecha predefinida (como
la población al 30 de junio de cada año) o el promedio de la suma de de adolescentes
a principio y fin de año). Ahora bien, cada una de estas aproximaciones arrojar
números diferentes, por lo cual hay que extremar los cuidados en su
interpretación.
[viii]
Es cierto que existen otras alternativas, como la participación en grupos
religiosos o actividades desarrolladas por ONGs, pero su oferta varia con el
tiempo y la información disponible requiere un importante esfuerzo de
sistematización que todavía no se ha traducido en cifras (forman parte de las
memorias anuales institucionales, lo que implica un trabajo relativamente "arqueológico" de reconstrucción de la información).
