Los sobrecostos de la obra pública

La subestimación del costo real de las grandes obras públicas es un problema generalizado a nivel mundial y, probablemente, el caso del Antel Arena no haya sido el único en nuestra historia. Evitar episodios de este tipo es esencial para mejorar la gestión de los recursos públicos y puede lograrse mejorando las estrategias de planificación y gobernanza de los proyectos.

Un par de ejemplos de a nivel internacional ilustran la magnitud del problema. En 1997, se estimó un costo de 40 millones de libras esterlinas para la construcción del nuevo edificio del parlamento escocés, en 1999 el presupuesto fue revisado a 109 millones de libras, en 2000 se impuso un límite al presupuesto de 195 millones, y luego de varias revisiones adicionales el proyecto se culminó en 2004 con un costo cercano a los 430 millones de libras. Otro caso paradigmático es el del “Euro-túnel” (el túnel submarino que une Francia con Reino Unido), en el que el costo de construcción se incrementaron desde los 2600 millones de libras estimados inicialmente a 4600.

Aunque estos ejemplos son muy ilustrativos, constituyen casos puntuales y no necesariamente indican que se trate de un problema general. En un gran esfuerzo de recolección y sistematización de datos, en un artículo del año 2008 Bent Flyvbjerg reunió datos comparables de 258 proyectos de obra pública, en 14 países distintos de los 5 continentes, para un período de 30 años (1969 - 1998). 

Las conclusiones que extrajo Flyvbjergson muy claras. Primero, las predicciones iniciales de los costos son sesgadas, es decir, los planificadores se equivocan sistemáticamente en la misma dirección (tienden a subestimar los costos). De hecho, los costos reales de la obra pública son subestimados en casi 9 de cada 10 proyectos.Segundo, en los pocos casos en que ocurre una sobre estimación de costos, ésta es de una magnitud sensiblemente inferior a las subestimaciones habituales. Tercero, el promedio de los sobre-costos se ubica en torno al 30% de la estimación inicial (aunque varía según el tipo de obra) y la frecuencia con que los costos finales al menos duplican las estimaciones iniciales supera del 10% en el caso de la construcción de túneles y puentes.

Esta evidencia, muestra que el episodio del Antel Arena, lejos de ser un caso puntual es simplemente un ejemplo más en la larga lista de obras públicas cuyos costos finales superaron las estimaciones iniciales. 

Un elemento tanto o más preocupante que esas observaciones, es que los planificadores no parecen haber aprendido nada a lo largo del tiempo. A pesar de los enormes avances tecnológicos, en capacidad de almacenamiento y recolección de datos, y en las técnicas de predicción que han tenido lugar en el período de estudio, Flyvbjerg documenta que los sobre-costos de la obra pública no han tendido a reducirse con el tiempo.

A la hora de analizar las razones de este sesgo sistemático a subestimar el costo de la obra pública, el autor distingue dos situaciones. La situación más relevanterefierea casos en los que los planificadores deciden deliberadamente entregar predicciones de costos que subestiman la realidad. Dejando fuera posibles casos de corrupción, esto ocurre cuando, por razones de conveniencia política, los planificadores quieren aumentar la probabilidad de aprobación y ejecución del proyecto. Cuando estos incentivos políticos son fuertes y los desincentivos a entregar predicciones desajustadas son débiles o inexistentes, el resultado es un sesgo sistemático a la subestimación de costos y a la sobre estimación de los potenciales beneficios de la obra propuesta.

Una segunda situación que explica el sesgo a la subestimación de costos, refiere a casos en los que, queriendo hacer una estimación acertada, los planificadores igualmente subestiman -de forma sistemática- los costos reales. Como lo demostró el psicólogo Daniel Kahneman (ganador del premio nobel de economía en 2002 por demostrar la existencia de sesgos cognitivos en la toma de decisiones), las personas tenemos sesgos cognitivos que nos llevan a ser demasiado optimistas respecto de los proyectos que impulsamos.Como lo demuestra el autor, de estos errores no se aprende fácilmente, lo que agrega otra razón al sesgo a la subestimación de costos de los proyectos de obra pública (ver detalles sobre cómo los sesgos cognitivos afectan las decisiones empresariales aquí).

Estos dos elementos combinados (incentivos políticos y sesgo cognitivo) se potencian mutuamente haciendo que proyectos que deberían abandonarse se continúen a riesgo de que los costos, los plazos o los potenciales beneficios difieran mucho de las estimaciones iniciales (ver detalles aquí).

La principal solución al problema de los sobrecostos radica en generar los incentivos adecuados para evitar comportamientos oportunistas de los planificadores de la obra pública. Ello implica generar mecanismos claros de rendición de cuentas que aumenten la transparencia y el control público. Asimismo, la adopción de estrategias de predicción que mitiguen los sesgos cognitivos también sería importante.

Cantarelli y BentFlyvbjerg proponen algunas medidas concretas. En primer lugar, los pronósticos de costos, potenciales beneficios y plazos de ejecución deben ser revisados por expertos independientes de agencias estatales o externas. Los pronósticos deberían además ser de fácil acceso público. En segundo lugar, sería necesario contar un registro de obras públicas que incluyera información sobre estimaciones iniciales y costos finales por tipo de obra, ello permitiría tener un marco de referencia sobre el que basar las predicciones de las nuevas obras y evitar los sesgos cognitivos mencionados antes (ver aquí el análisis detallado de las técnicas de predicción en base a clases de referencia propuestas por Lovallo y Kahneman). Tercero, la evolución de los proyectos debe monitorearse regularmente y detenerse en caso de que la conveniencia se vea comprometida. Cuarto, los proyectos con financiación pública exclusiva deberían ser evitados. Las empresas privadas participantes deberían ser financieramente responsables en casos en los que se constate la subestimación deliberada de costos.

En conclusión, la subestimación de costos de la obra pública es un problema de gran magnitud y es generalizado a nivel mundial. Como en muchos otros ámbitos de la administración pública, la solución pasa por generar mecanismos de rendición de cuentas y transparencia que eviten el comportamiento oportunista de políticos y empresarios.


Tomado de Razones y Personas. Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons Atribución 3.0 No portada.