A propósito del proyecto de ley de vivienda popular


El pasado 13 de marzo la cámara de diputados aprobó el proyecto de ley “Plan Nacional de Vivienda Popular por Construcción Pública”. El proyecto refleja una preocupación de los parlamentarios sobre el problema de la vivienda en Uruguay, preocupación que tiene efectivamente sustento en una serie de datos sobre la situación de la vivienda en el país. Si bien las críticas al proyecto se enfocaron en buena medida en la falta de previsión de recursos para su financiamiento, el proyecto tiene una serie de problemas de concepción y diseño que, más allá de que tenga o no financiamiento, hacen que no sea una buena herramienta de política de vivienda.
Foto "bricks" de Chilanga Cement bajo licencia CC BY 2.0.

Solo un 40% de los uruguayos se muestran satisfechos con la disponibilidad de vivienda de calidad y precio accesible en la localidad donde residen. Este indicador coloca a Uruguay en el puesto 15 entre 18 países de la región.[1] Cuando se evalúa la situación de problemas de acceso a la vivienda según niveles de ingreso de los hogares, las estadísticas muestran que las dificultades de acceso están especialmente concentradas en los hogares de ingresos bajos. En el gráfico a continuación, por ejemplo, vemos que más de la mitad de los hogares del primer quintil de ingresos no alquilan ni son propietarios de las viviendas en que residen, sino que son ocupantes con permiso o en relación de dependencia o están en situación de informalidad, fenómeno cuya manifestación más extrema son los asentamientos informales. Asimismo, el Ministerio de Vivienda estima que más de la mitad de los hogares con déficit en las condiciones físicas de la vivienda (materiales, hacinamiento, o falta de acceso a servicios básico como agua o saneamiento) se encuentra en el primer quintil de ingresos y solo un 3% de estos hogares se encuentran en el último quintil.[2]


Fuente: Situación de la vivienda en Uruguay. Dinem. Mides.


Existe un conjunto importante de evidencia que relaciona los problemas de informalidad en la vivienda y de falta de acceso a servicios básicos con distintos aspectos relevantes de la calidad de vida de los hogares, como la salud, el bienestar subjetivo y la posibilidad de obtener mayores ingresos mediante el trabajo. Esta evidencia y los datos sobre la prevalencia de problemas de acceso a la vivienda en los sectores de ingresos bajos justifican que se realicen esfuerzos en cuanto a política de vivienda y que estos esfuerzos tengan una prioridad en los hogares de menores ingresos.

En relación a en qué medida las herramientas de política de vivienda existentes llegan a los hogares de menores ingresos, en la política de vivienda vigente conviven instrumentos muy bien focalizados, como los programas de relocalización y mejora de asentamientos, con otros relativamente bien focalizados, como la construcción mediante cooperativas de vivienda y la autoconstrucción, con otros de focalización extremadamente pobre, como los beneficios tributarios a la vivienda de interés social.[3] El proyecto de ley de vivienda popular se ubica en un nivel intermedio en relación a las herramientas existentes, lo que implica que la focalización no es uno de sus fuertes. Por un lado, el proyecto establece un límite relativamente alto de ingresos para acceder al programa, de unos $77.000 (nominales) por hogar por mes, lo que en una estimación preliminar implica que podría alcanzar a un poco más de la mitad de los hogares.[4] Además de que el límite de ingresos es relativamente alto y de que el proyecto no prevé un criterio de priorización según ingreso del hogar, una debilidad adicional del proyecto en términos de focalización es que el límite no considera el ingreso per cápita del hogar sino solamente el ingreso total.

Más allá de sus problemas de focalización, el proyecto sufre de un problema de concepción general y de varios problemas de diseño que hacen que sea un proyecto muy costoso, lo que limita la cantidad de hogares que el proyecto podría alcanzar, en especial en el contexto actual de recursos fiscales limitados.

En cuanto a su concepción general, una característica del proyecto que lo encarece particularmente es su foco exclusivo en la construcción de vivienda nueva. Dicho foco en la vivienda nueva descarta otras opciones que pueden contribuir al objetivo de acceso a la vivienda de calidad de los hogares de menores ingresos a un menor costo y por lo tanto alcanzar a un mayor número de hogares. En primer lugar, la vivienda es un bien que dura muchos años y por tanto en cualquier momento dado la mayor parte del stock de vivienda está conformada por viviendas usadas. La consideración como herramienta de política de los subsidios a la compra de viviendas usadas para hogares de ingresos bajos permitiría, además de menores costos, ampliar el rango de viviendas disponibles en cuanto a localización y calidad, favoreciendo la integración de los hogares de bajos ingresos en áreas ya desarrolladas de la ciudad. En segundo lugar, el proyecto no considera alternativas que son relevantes para los hogares de bajos ingresos y que pueden resultar en menores costos para la política, como la autoconstrucción, ya sea de forma individual o de forma colectiva mediante cooperativas de vivienda. Una tercera alternativa a considerar, en cuanto puede también cumplir con el objetivo de que los hogares de menores ingresos mejoren su situación de vivienda a un menor costo y en un plazo menor, son los subsidios al alquiler.

En cuanto a los aspectos de diseño del proyecto que lo encarecen particularmente, estos tienen que ver con la poca capacidad que el proyecto se plantea para recuperar a lo largo del tiempo los costos de la vivienda. Un proyecto que cuenta entre su población objetivo a más de la mitad de los hogares debería apuntar a que buena parte de los hogares aporten a cubrir los costos de la vivienda, lo que abarataría los costos del plan para el estado. Si bien el proyecto establece que los hogares beneficiarios deberán pagar cuotas mensuales equivalentes a un 10% del ingreso del hogar por 25 años, este mecanismo tiene varias limitaciones. Su principal limitación es que coloca un fuerte incentivo a la subdeclaración de ingresos por parte de los hogares, ya que de esta manera podrían reducir el monto la cuota. Asimismo, no se justifica en el proyecto por qué se escoge el valor del 10% de los ingresos y no 5% o 15% y en qué medida éste valor será suficiente para cubrir un cierto monto del valor de la vivienda. En el mismo sentido de no buscar recuperar los costos de la vivienda, el proyecto excluye explícitamente todo rol para el ahorro previo por parte de los hogares.

La idea de que los legisladores se ocupen de un problema que es de primer orden para la calidad de vida de los hogares en Uruguay es una buena noticia. Si bien existe en Uruguay un conjunto amplio de políticas de viviendas desplegadas, los datos indican que existe espacio para mejorar en cómo la política pública de vivienda llega a los hogares de menores ingresos. Como hemos discutido brevemente aquí, el proyecto de vivienda de interés popular tiene varias debilidades de concepción y diseño que hacen que diste mucho de ser una buena herramienta para avanzar hacia ese objetivo. 




[1] OCDE/CEPAL. 2014. Estudio Multidimensional de Uruguay. Volumen 1. Disponible aquí.
[2] Datos del documento del Plan Nacional de Vivienda 2015-2019 del MVOTMA.
[3] En los fondos destinados a cooperativas de vivienda 67% de sus hogares beneficiarios ubicados el primer quintil y los fondos para autoconstrucción con 53% de sus beneficiarios en dicho quintil. Datos del documento del Plan Nacional de Vivienda 2015-2019 del MVOTMA. Para una idea sobre cómo mejorar la focalización de la vivienda de interés social ver aquí.
[4] Para comparar el tope nominal con los ingresos líquidos que reporta la encuesta de hogares, considero una aproximación de ingresos líquidos que corresponderían 70% del tope nominal que establece el proyecto. Esto supone alrededor de $54.000, lo que corresponde con el límite superior del sexto decil según los datos de la Encuesta de Hogares del INE para el último trimestre de 2017. Sobre la necesidad de focalización de los incentivos de la ley de vivienda de interés social ver una nota previa aquí.

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