jueves, 9 de marzo de 2017

A desalambrar: sobre descentralización y políticas sociales en Uruguay


Alambre-Timelezz Photography-CC BY 2.0
El Uruguay viene transitando desde hace aproximadamente una década un proceso de descentralización de su Estado. Lo más conocido posiblemente sea la creación de los municipios, pero existen también otras acciones como la creciente transferencia de recursos hacia los gobiernos departamentales y la alianza de éstos con la Oficina de Planeamiento y Presupuesto (OPP) para la ejecución de obra pública y otras acciones. Sin embargo, hay una cara menos conocida, y menos analizada, que es la descentralización del propio gobierno nacional.

En este post quisiera referirme a ellas, pero concentrado en un área específica: las políticas sociales, y en particular aquellas orientadas a atender la vulnerabilidad. Es decir, mis comentarios son seguramente menos aplicables para áreas como salud o educación y si para otras como atención a la pobreza, infancia o cuidados, entre otras.  

Particularmente en estas áreas han florecido una serie de términos como “políticas territoriales” o “anclaje territorial“, entre otras tantas muletillas que la jerga técnico-burocrática nos ofrece.  Al punto que resulta difícil encontrar hoy una política o programa social que no utilice algunos de estos términos para hacer referencia a su fuerte impronta de cercanía con las personas y el diseño local de las políticas.

Por otra parte, aunque menos presente en la prensa y los discursos, el gobierno nacional también se ha ido descentralizando, o en todo caso teniendo una mayor presencia en los barrios de la capital y las localidades del interior. Este detalle es importante dado que podemos tener políticas con una fuerte “impronta territorial”, pero ello no significa que están descentralizadas. Es decir, no necesariamente cuentan con autonomía, capacidad de decisión, sea ésta política, administrativa, o financiera por parte de los actores locales. De hecho, la evidencia parece señalar que estamos frente a políticas territorializadas más que descentralizadas.

¿En que se refleja esta vocación territorial del gobierno nacional en materia de políticas sociales?

En primer lugar, en la aparición de una serie de nuevas figuras públicas, pertenecientes a Ministerios, Entes Autónomos o Servicios Descentralizados que transitan los territorios en busca de coordinar con otros, hacer que los vecinos se involucren en las políticas o directamente implementando acciones. Como dato, un estudio realizado para el MIDES mostraba que solamente ese ministerio llevaba adelante 399 espacios de coordinación y/o participación en todo el país[1]. En segundo lugar, mediante la instalación de infraestructura que acompañó ese desembarco de recursos humanos.

Podemos decir entonces que estamos frente a una estrategia particular de territorializar políticas en dónde, en vez de echar mano a los actores públicos locales, se optó por el camino de colocarse directamente en los territorios. Ello, no obstante, con muy diferentes diseños institucionales y en muchos casos apelando a las ONGs como socias en la ejecución de los programas.

Esta estrategia no fue para nada ingenua u obra del azar. La presencia in situ del gobierno nacional ofrecía un contrapeso frente a los gobiernos departamentales, la mayora en manos de los partidos tradicionales. Por otra parte,  también es cierto que esto es más fácil de realizar en países como Uruguay, que en otros como Brasil  en donde las posibilidades del gobierno federal de estar presente en cada localidad son virtualemente imposibles.

Parece claro señalar que el libreto descentralizador no avanzó con el mismo ímpetu en políticas sociales que en otras áreas. Este es un asunto relevante para el futuro al menos por dos razones. En primer lugar, porque la expansión de las políticas sociales va a requerir inevitablemente de nuevos socios en el Uruguay. La capacidad de las ONGs para satisfacer la demanda del gobierno por prestar servicios parece estar hoy muy tensionada, apelando muchas veces a pequeñas organizaciones con muy baja capacidad para ejecutar políticas, particularmente lás más complejas. En segundo lugar, porque resulta dificil imaginarse nuevos pasos en el proceso descentralizador que no involucren la ejecución de políticas en el segundo y tercer nivel de gobierno, y particularmente en éste último.

Ello requeriria entonces de nuevos formatos institucionales que aporten a la solución de estos problemas. Más concretamente, ¿podrían los gobiernos departamentales y/o municipales, ser socios en la ejecución de políticas sociales? ¿Incluso en formatos de asociaciones intermunicipales departamentales o regionales?

Un camino de este tipo no está exento de dificultades técnicas y políticas. Entre las técnicas están la necesaria construcción de capacidades para hacerse cargo de políticas complejas o el reforzamiento de los controles financieros y administrativos por parte del nivel central. En el caso particular de los municipios se debe agregar además la capacidad de contar con recursos propios y personería jurídica, hoy muy limitada. Entre las políticas pueden mencionarse los riesgos de potenciar el clientelismo, los perfilismos o las disputas interpartidarias por el rédito de las políticas.   

¿Cuales son entonces los posibles beneficios de explorar este camino?

La experiencia incluso aquí en Uruguay parece mostrar que el trabajo entre los niveles de gobierno lleva a una búsqueda de consensos y construcción de políticas de largo plazo. Por ejemplo, parece difícil pensar que el camino de fuerte coordinación con los gobiernos departamentales y municipales con la OPP se desande si cambiara el color político del gobierno. Podrían cambiar algunas prioridades pero es muy probable que los Intendentes, independientemente de su partido, defiendan fuertemente el modelo desarrollado en los últimos años.

Esto podría ser igualmente válido para las polítícas sociales, si queremos que se mantengan, hagamos que todos tengan una parte de ella. Institucionalizar las políticas en todos los niveles de gobierno puede ser un reaseguro frente a intentos desmanteladores. En el campo de las políticas sociales podría hasta impulsar un nuevo discurso entre algunas de las posturas conservadoras. No es lo mismo señalar a esas políticas “en donde se les da todo sin que hagan nada“ cuando uno mismo es actor ejecutor de la política y responsable por ella que cuando no.

En síntesis, avanzar en acuerdos, algo así como “desalambrar“ el campo de las políticas sociales, podría ser una señal de maduración del proceso de descentralización y de la gestión de estas políticas.




[1] Carmen Midaglia y Marcelo Castillo (2014). Los ámbitos de participación y coordinación convocados por el MIDES: la articulación interinstitucional en debate. Instituto de Ciencia Política-Facultad de Ciencias Sociales, UdelaR.

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