Hacia un Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana. (Segunda parte). ¿Qué debería comenzar a hacerse y qué no deberíamos hacer?

En la primera parte de esta nota, publicada el domingo pasado, defendí una forma integral de comprender la seguridad pública, que implicaba considerar dos ejes de implementación de políticas: verticales y transversales. Desde mi punto de vista, es a través de esta concepción amplia del problema de la delincuencia y las instituciones encargadas de prevenir, reprimir, castigar y rehabilitar a los ofensores, que es posible pensar una agenda de cara a un Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana para el próximo período de gobierno, gane quien gane las elecciones. Anteriormente, di algunas respuestas tentativas  a dos interrogantes centrales: qué cosas es necesario seguir haciendo y qué cosas hay que dejar de hacer. La esencia de estas preguntas era evaluar qué deberíamos hacer con la herencia de políticas de seguridad pública del gobierno que finaliza. En esta segunda parte, termino de cerrar mi argumentación, abordando ahora otras dos cuestiones clave: qué debería comenzar a hacerse y qué no deberíamos hacer. En este caso, el énfasis está puesto en el futuro: sobre qué asuntos es necesario innovar y qué errores debemos evitar, si es que queremos convivir en un país que nos permita desarrollar plenamente nuestro ideal de vida plena.

¿Qué debería comenzar a hacerse?

- Promover activamente el uso de tecnologías de información para mejorar la gestión operativa: en lo que tiene que ver con el uso de tecnologías y la creación sistemas de información, si bien existen casos excepcionales[i], existen todavía notables carencias en varias instituciones vinculadas a la seguridad pública. El problema de fondo es que persiste todavía una cultura basada en el registro de información en papel, que se sustenta en procedimientos de derecho administrativo totalmente arcaicos. Lo invito a repasar especialmente los capítulos IV y V del decreto 500/91, para que tenga un panorama de lo barroco, kafkiano y por momentos surrealista que resultan los diversos procedimientos sobre cómo confeccionar expedientes en nuestro país[ii]. El uso del papel es malo para la ecología, y peor para la gestión, monitoreo y evaluación de las políticas referidas a la seguridad pública[iii]. En el Ministerio del Interior existen unidades ejecutoras como los Bomberos, que gracias a la colaboración de AGESIC han desarrollado un sistema de trámites en línea. Esto es un gran avance, pero no es suficiente. Uruguay carece de estadísticas sobre incendios y siniestros. Y lo peor, no es que no registren la información: la registran "a mano" en papel mediante un curioso sistema[iv]. En el caso del Poder Judicial, desde hace más de una década se habla del expediente electrónico, pero al día de hoy, los funcionarios siguen usando agujas e hilos para coser varias decenas de papeles. Por último, en el INAU en general, y en el SIRPA en particular, se manejan con el sistema de las "carpetas", conjunto de formularios y fichas con datos personales y familiares, diagnósticos psicológicos, datos judiciales, registros administrativos, y más. Muchos de ellos, con información incompleta, fragmentaria y por lo tanto, inutilizable. Desde hace demasiado tiempo que se repite como un dogma la frase: "si usted quiere saber la verdad, vaya a las carpetas". El sistema de expedientes del Poder Judicial y las carpetas de INAU comparten un denominador común: son sistemas de información que permiten recuperar información para casos individuales. El problema es que la posibilidad de generar información agregada con esta clase de sistemas es una tarea prácticamente imposible. Y de esta forma, las posibilidades de desarrollar información para la generación de conocimiento sectorial queda totalmente mermada.

- Aumentar significativamente los niveles de trasparencia institucional: de un tiempo a esta parte, la División Planeamiento y Presupuesto del Poder Judicial ha mejorado considerablemente la calidad y periodicidad de sus anuarios estadísticos. Después de un largo período de estancamiento, al día de hoy, están disponibles en forma clara y estandarizada los principales indicadores de actividad y resultados del Poder Judicial para el período 2007 - 2013. El caso del Ministerio del Interior es por lejos el más complejo de entender: si bien Observatorio Nacional sobre Violencia y Criminalidad tiene mucha información disponible y actualizada, en los hechos, resulta muy poco lo que se puede concluir de ella. Comencemos por el caso de las series históricas: en la sección de estadísticas encontramos varios archivos con información altamente desagregada para el período 1980 - 2004. Lo que no se informa al potencial usuario de las mismas, es que las estadísticas están construidas en base al calendario policial, que difiere del civil: el año policial va desde febrero a febrero, con lo cual no es posible realizar ningún procedimiento estadístico con el resto de las series históricas del país. Recién desde 2002 hasta el presente, la información estadística se comenzó a ordenar según el calendario civil, solo para los casos de Montevideo y Canelones. Esto es un grave problema, pero por desgracia, no termina aquí. Si usted consulta el archivo que consolida la información de 2005, encontrará aperturas por delitos contra la persona y la propiedad, además de delitos sexuales. Esta clasificación se sigue utilizando hasta 2009, y cuando consultamos el informe 2010, encontramos que desaparecen los delitos sexuales, y sólo se informa sobre las violaciones sexuales (parte significativa de los delitos sexuales, pero no su totalidad). A partir entonces de 2010, la serie de delitos sexuales queda truncada, y con ella también la serie de total de delitos del país. También hasta 2011, la información se ofrecía con una desagregación geográfica básica: Montevideo, Canelones, Resto del País. Para 2012, esta desagregación geográfica desaparece, y por momentos se describe la situación nacional, y por otros la de Montevideo. Para aquel momento, el sistema de gestión policial (denominado Sistema de Gestión de Seguridad Pública, comenzaba a estar activo. Y en una nota al final se aclara que las denuncias que terminan siendo falsas son descartadas en la construcción de las estadísticas. Lo que no sabemos es si antes de que este sistema estuviera en pleno funcionamiento, se hacía esta clase de discriminación. Finalmente, también desde 2012, hasta el presente comienzan a aparecer nuevas series de datos, por momentos caprichosas, sobre la participación de menores en casos denunciados, la tasa de delitos aclarados, el tipo de arma usada en homicidios, y desagregaciones para ciertos tipos de delito (homicidio y rapiña básicamente), que antes no se reportaban. Y para estas alturas, también se ha perdido otra clasificación básica de delitos: contra la persona y contra la propiedad. Y, aunque usted no lo crea el problema no termina allí[v]. Pasemos finalmente al caso del INAU: hace poco tiempo, su sitio web ha sido reestructurado, en un formato estéticamente más agradable[vi]. Personalmente, confieso que me costó un poco encontrar la forma directa de ir desde esta página a la web del Sistema de Información para la Infancia (SIPI), que compila las estadísticas sobre niños, niñas y adolescentes que pasan por la institución. Hay que ir casi hasta el final de la página para encontrarlo. Allí encontramos gran variedad de información sobre las modalidades de atención vinculadas a la parte de protección y amparo de INAU, y también datos sobre adolescentes en conflicto con la ley penal, a veces mezclados (ver "Estudios de Población y Proyectos"), pero también especificados en la parte de "INAU en Cifras y Boletines Temáticos", sólo para el año 2013. No puede acusarse al INAU de falta de transparencia en absoluto. Pero sin dudas, uno factor que afecta la transparencia es la navegabilidad del sitio y el hecho de que por ahora, la información está ordenada según criterios institucionales que no siempre resultan intuitivos para el ciudadano. Adicionalmente, en los informes temáticos, no se explicitan los criterios de construcción de los indicadores. Y esto es un problema, porque la forma de contar, afecta nuestra visión y cabal entendimiento del problema de la adolescencia en infracción[vii].

 - Comenzar a diseñar programas de rehabilitación de ofensores adultos y adolescentes: hoy en día, las opciones de rehabilitación que se ofrecen tanto a los ofensores mayores y menores de 18 años son básicamente estudiar y trabajar[viii]. Y además, en el caso de los adultos, esta posibilidad es opcional y aún se ha logrado cubrir totalmente la demanda de servicios educativos para la minoría que queda seleccionada. En el caso de los menores, no contamos con cifras fiables sobre cuántos estudian y trabajan. Tampoco se cuenta con información fiable de programas de rehabilitación de drogas. En una nota anterior, respecto a la reglamentación del proyecto de creación del INR en 2011, argumentaba que una de las principales carencias del proyecto era la falta de explicitación de los mecanismos de rehabilitación. Allí reseñaba la importancia de tener en cuenta antecedentes como el Centro Nacional de Rehabilitación, que durante su funcionamiento brindó un tratamiento de tipo cognitivo conductual[ix]. Si se miran las experiencias de países desarrollados, se podrá encontrar una amplia batería de medidas de rehabilitación basadas en evidencia empírica: las comunidades terapéuticas para el tratamiento del consumo de drogas en la cárcel, programas de reintegro social (“reentry”), que pueden ser ofrecidos por la institución (caso del SIRPA y su "Programa de Inserción Social  y Comunitaria"), programas de "mentoring" y también por organizaciones de la sociedad civil; programas de reintegro laboral (función que en el caso de adultos desarrolla el Patronato de Encarcelados y Liberados), entre otros varios. Adicionalmente, en otra nota, mencionaba que estamos atravesando una coyuntura social compleja, donde el lenguaje de los derechos no funciona al momento de referirse a las posibilidades de rehabilitación de ofensores. Es por esta razón que, ahora más que nunca, es necesario hablar otro lenguaje: el de la eficacia y la eficiencia. Y es allí donde las alternativas de rehabilitación social deben ser publicitadas y requieren una aplicación consistente. Tanto para el sistema de adultos como para el de adolescentes, hay que mostrar que X programa de rehabilitación tiene efectos positivos concretos: reducción de la reincidencia, reinserción social efectiva de los ofensores a la comunidad, y reducción de la delincuencia en general. Solamente cuando la eficacia de esta medida esté comprobada, estarán dadas las condiciones para que los uruguayos puedan volver a hablar el lenguaje de los derechos al referirse a las personas privadas de libertad.

- Incentivar un mayor uso de las medidas alternativas a la privación de libertad: hasta cierto tiempo, la reticencia de los jueces por sustituir medidas privativas de libertad por alternativas tenía cierta base en la experiencia. En el caso de los adultos, el Patronato de Encarcelados y Liberados tenía muy poco desarrolladas sus capacidades para monitorear eficazmente estas medidas. Lo mismo en el caso del INAU, con su Programa de Medidas Socio-Educativas de Base Comunitaria (PROMESEC). Al día de hoy, esto ha cambiado: la gestión de las medidas alternativas en el sistema de adultos pasaron a la órbita de la Oficina de Seguimiento de Libertad Asistida (OSLA). Por su parte, en INAU se creó el Programa de Medidas Socioeducativas y de Mediación del SIRPA (PROMESEM). Si bien, en el caso de OSLA, aún se registran debilidades en materia de recursos humanos y técnicos calificados, en el caso del PROMESEM se ha hecho una apuesta muy fuerte por la incorporación de personal calificado, y la institucionalización de mecanismos de mediación entre víctima y ofensor. Teniendo dos instituciones ya creadas, es necesario fortalecer sus capacidades y legitimarlas tanto hacia adentro del Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana (principalmente, mediante la participación de los jueces) y hacia afuera (mostrando resultados positivos hacia la ciudadanía, que no hagan pensar que las medidas alternativas a la privación de libertad son una forma de castigo de menor severidad hacia los ofensores: la idea de que el ofensor la "sacó barata"). Las medidas alternativas a la privación de libertad deben ser visualizadas como un castigo justo y acorde a la gravedad de la ofensa y al potencial de rehabilitación del ofensor. Y eso, también, se justifica con evidencia y resultados.

- Incrementar el involucramiento de la academia en la formulación de políticas de seguridad pública: hasta ahora, la participación de la academia en políticas de seguridad ciudadana se ha reducido a unos pocos proyectos de colaboración donde la iniciativa siempre ha sido tomada por grupos de investigadores concretos. También ha sucedido (principalmente en el Ministerio del Interior), que se les ha encargado trabajos puntuales a la Facultad de Ciencias Sociales (como el relevamiento del Primer Censo de Reclusos y el Censo de Funcionarios al Departamento Sociología, y algunas encuestas puntuales de victimización a investigadores de éste último y también al Instituto de Ciencia Política). La otra modalidad de participación (de mucho menor impacto) ha sido la de permitir a estudiantes de carreras de vocación social el desarrollar sus monografías finales para la obtención del título de grado. Es hora de invertir los roles: deberían ser las instituciones vinculadas a la seguridad pública las que inviten y fomenten la investigación y el asesoramiento en materia de políticas. Las razones para realizar este cambio de actitud son claras: 1) la ampliación del abanico de opciones en materia de políticas concretas de seguridad pública; 2) la mayor capacidad para transformar la información registral en conocimiento científico; 3) el know - how necesario para desarrollar evaluaciones de impacto (conocimiento del cual carecen la mayoría de los técnicos vinculados a instituciones de Seguridad Ciudadana y 4) la posibilidad de legitimar técnicamente la implementación de medidas concretas en base a evidencia sólidamente construida y saber experto, entre otros. El sistema de relacionamiento que se mantiene hasta el día de hoy con la academia tiene la consecuencia de que, luego de terminada la investigación, se termina el vínculo formal, y en términos institucionales, no se realizó ningún proceso de aprendizaje o acumulación de conocimiento para la organización. Esto es reversible: no debería ser lejano el día en que representantes de la academia en conjunto con técnicos de las instituciones de seguridad pública puedan informar en conjunto la información oficial sobre el tema.

- Preparar al Sistema de Justicia Penal para el nuevo Código del Proceso Penal. Dejando de lado la reforma del Código Penal uruguayo (vigente desde 1934, y con un historial de proyectos de reforma que han tendido a naufragar en el parlamento), en setiembre de este año, la Cámara de Senadores aprobó por unanimidad el proyecto de nuevo Código del Proceso Penal. Cabe recordar que el sistema vigente data de 1981 y que Uruguay es el único país en Iberoamérica donde la investigación de los casos presuntamente delictivos está a cargo de los jueces y no de los fiscales. Se espera ahora que antes de fin de año, el mismo sea aprobado por la Cámara de Representantes. Esta es un reforma fundamental para el sistema de Seguridad Ciudadana nacional. Por fin se abandonaría el modelo inquisitivo, de expresión escrita, donde el juez desarrolla la investigación, reúne las pruebas, y el fiscal formalmente acusa en base a la información que el Juez le ha derivado, y luego, el mismo juez que procesó (normalmente con prisión preventiva), dicta la condena. El nuevo modelo redefine la forma del procedimiento penal y los roles de las partes: será ahora el fiscal el encargado de investigar y reunir los elementos de prueba, en el marco de un proceso adversarial y acusatorio, donde los juicios serán orales y públicos, y el rol del juez quedará limitado a juzgar las causas. El modelo de proceso penal vigente es el principal responsable del hecho de que al día de hoy, 64% de la población privada de libertad esté cumpliendo medidas de prisión preventiva (condición que puede extenderse por años), sin conocer cuál es la condena que debe cumplir. Si a este dato le sumamos el hecho de que rara vez el procesado recibe visita del abogado defensor y desconoce cuál es el estado de su causa, podemos afirmar de que casi dos tercios de los privados de libertad viven en un limbo legal. Esta situación sería revertida en el nuevo modelo, donde la condena se establece durante el juicio, y el ofensor entra al sistema carcelario conociendo exactamente cuál será la duración de su castigo. Sin embargo, hasta el 2017, el Poder Judicial, y sus actores, tienen varios desafíos por delante. Más allá de las reformas edilicias necesarias para la implementación de la nueva modalidad, es necesario implementar un plan de capacitación para jueces, fiscales y defensores sobre las características del nuevo sistema. Por otra parte, si bien existe un consenso entre jueces y fiscales sobre los beneficios de este cambio, no puede afirmarse lo mismo para el caso de los defensores. Si bien es cierto que el nuevo sistema dota de protagonismo al fiscal, y racionaliza la función del juez, no han quedado muy claros los incentivos para los defensores respecto a apoyar o no la nueva propuesta. Y tampoco se les han abierto demasiado las puertas para expresar su opinión al respecto. Desde ahora hasta el 2017 es necesario redoblar esfuerzos para sumar y hacer partícipe a los abogados defensores en la implementación del sistema. Uruguay no puede darse el lujo de implementar un cambio tan fundamental en su forma de administrar la justicia penal, que albergue disconformidades y  resistencias internas de uno de los tres actores fundamentales del proceso penal.

¿Qué no deberíamos hacer?

Quizás esta es la pregunta más simple de responder. Básicamente, se trata de que los actores que conforman el  Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, a través de la coordinación inter - institucional y sin perder la mirada de conjunto, unifiquen las señales que se envían hacia la ciudadanía. Hoy contamos con testimonios fragmentados de jerarcas defendiendo esta o aquella medida, cada uno desde su feudo. Por pensar de esta forma, es que el gobierno de Mujica comenzó su gestión con un verdadero blooper institucional: aquella campaña publicitaria de 2011 para el olvido, basada en  slogans que reforzaban la misma estigmatización criminal que intentaban combatir ("En el 40 semanas hay mucha gente que trabaja todos los días", "En Paso de la Arena hay muchos gurises que no se dan la papa", entre otros, que incluían la imagen de un policía y la leyenda "Yo los defiendo"). En la misma línea, fueron los despliegues más teatrales que policiales de los mega - operativos en las zonas rojas de Montevideo, de una efectividad más bien dudosa[x]. El tema de hoy es la supuesta efectividad del sistema de cámaras de la Ciudad Vieja, del cual se desconocen resultados concretos, ya que se habla siempre en términos de porcentajes y no de magnitudes reales[xi]. Decir que hubo una reducción del 50% de X delito suena bien. Pero si gracias al nuevo sistema, en la comparación mes a mes, se pasó de 6 a 3 delitos, los resultados no parecen dignos de alabanzas. 

Para terminar, quisiera realizar una última observación que cierra el círculo de reflexión que inicié en la nota anterior. En esta coyuntura, el combate a la Inseguridad Ciudadana no se trata simplemente de elevar los niveles de Seguridad Ciudadana. Lo que es necesario reestablecer es la confianza de los ciudadanos uruguayos de que viven en un país donde efectivamente funciona un Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana. Retomando algo que decía en la primera entrega de esta nota, el principal objetivo al que se debe apostar es a construir un sistema que vuelva a restablecer esa intuición moral básica de que vivimos en un país donde todos podemos desarrollar el ideal de vida plena que tengamos, sin miedos. Entramos en esta situación por actuar por separado. Ahora, es tiempo de unirnos y buscar juntos las mejores soluciones a nuestros problemas. 



Referencias



[i] La policía cuenta con un potente sistema de Gestión Policial; el INR está extendiendo a paso firme su sistema de gestión carcelaria, el Patronato de Encarcelados y Liberados, con el apoyo de técnicos de la Facultad de Ciencias Sociales está comenzando a montar un sistema de información que registra los datos de los nuevos ingresos, y paralelamente, está cargando información histórica.
[iii] ¿Por qué? Porque se registra información en un formato que dificulta su recuperación cuando ésta se necesite; porque no es posible controlar la integridad de todos los registros administrativos que se realizan, lo que deriva en "vacíos" o pérdidas de información; porque la calidad de la información también termina dependiendo de la caligrafía del "escriba" del momento (si usa abreviaciones que no son compartidas por todos o escribe de modo relativamente ilegible, y si no damos con esa persona para que traduzca su letra al castellano, es más información que se pierde); porque, con el correr del tiempo, terminan ocupando mucho espacio físico y no ha faltado algún jerarca que haya ordenado la quema de registros "viejos" (lo invito a darse una vuelta por el Ministerio del Interior y preguntar dónde están las denuncias policiales hechas entre 1980 y 2000); porque es un soporte frágil respecto a las condiciones ambientales (basta un poco de humedad para que se generen hongos o la presencia de insectos o roedores para perder años de registros institucionales en cuestión de meses); porque genera alta heterogeneidad entre los sistemas, lo que los vuelve incompatibles, porque inhabilita la agregación de información, lo que a su vez obstaculiza cualquier intento de monitoreo y evaluación de resultados de gestión e implementación de políticas, entre otras muchas razones.
[iv] Usan un sistema en papel  basado en 5 rayas: cada raya representa un tipo de evento, y se hacen 4 rayas verticales, y la quinta cruza horizontalmente las otras. Al respecto, ver: http://www.elpais.com.uy/informacion/bomberos-lleva-estadisticas-mano.html
[v] Puede acceder al informe del Primer Censo Nacional de Reclusos, que presenta la información de una forma por lo menos exótica: divide a las cárceles en tres grupos, donde uno de ellos nomás tiene al COMCAR y el Penal de Libertad juntos (los centros que concentran la mayor parte de los reclusos del país). Hay un link para la descarga del Censo de Funcionarios del Ministerio del Interior, que incluso descarga un archivo de word, pero roto. Otro link llamado "Proyecto Indicadores", que le permite acceder a un viejo archivo powerpoint de 2008, y un prometedor link denominado "Violencia, Inseguridad y Miedos en el Uruguay", que al cliquearlo le descarga un archivo word. ¿Cuál? El del Censo de Funcionarios del Ministerio del Interior, que como ya sabemos, es un archivo dañado.
[vi] Dato curioso: arriba a la derecha aparece el logo de Presidencia, sin ninguna explicación lógica.
[vii] Una cosa es presentar la cantidad de ingresos al SIRPA, número válido pero debería aclararse que no representa al total de población que el personal de la institución atiende en un día normal. Podría usarse una fecha predefinida (como la población al 30 de junio de cada año) o el promedio de la suma de de adolescentes a principio y fin de año). Ahora bien, cada una de estas aproximaciones arrojar números diferentes, por lo cual hay que extremar los cuidados en su interpretación.
[viii] Es cierto que existen otras alternativas, como la participación en grupos religiosos o actividades desarrolladas por ONGs, pero su oferta varia con el tiempo y la información disponible requiere un importante esfuerzo de sistematización que todavía no se ha traducido en cifras (forman parte de las memorias anuales institucionales, lo que implica un trabajo relativamente "arqueológico" de reconstrucción de la información).



Convivencia y Territorialidad

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