Servicios de cuidado y equidad de género ¿vale la pena invertir?


La necesidad de brindar soluciones a la creciente problemática de cómo conciliar la vida familiar y laboral es un tema en la agenda de la mayoría de los países de la región. En nuestro país, la necesidad de avanzar hacia un Sistema Integral de Cuidados fue incluido en el programa de gobierno y ha estado muy presente en la agenda de políticas sociales. En el último año, además, el tema cobró particular relevancia en un contexto de insuficiencia de mano de obra.

En este marco, la provisión universal de educación preescolar o de servicios de cuidado cuando se trata de niños más pequeños, aparece como una opción de política que, aunque difícil de alcanzar en el corto plazo, podría configurarse como el objetivo a alcanzar a mediano plazo. No obstante, hay quienes sostienen que la cobertura universal es muy costosa y las ganancias de corto y largo plazo sobre el desarrollo cognitivo de los niños en relación a otras formas alternativas (como el cuidado directo de familiares) es todavía incierta y/o que el efecto sobre la participación laboral de las madres es también muy reducido.

En la medida que muchos países vienen implementando políticas de este tipo desde hace décadas, en los últimos años se ha generado una creciente literatura económica que, aprovechando el carácter de “experimento natural” que ha tenido en muchos casos la forma de implementación de esta política[1], evalúan el efecto de ampliar de forma masiva los servicios de guardería o preescolar (gratuitos o muy subsidiados) tanto sobre la participación laboral de las madres como sobre los resultados educativos de los niños en el mediano y largo plazo[2].

Un primer elemento a destacar de estos estudios es que el efecto promedio de una expansión masiva de servicios de cuidado (gratuitos o muy subsidiados) sobre la participación laboral de las madres es en general modesto e inclusive, en algunos casos, prácticamente nulo. En efecto, si bien la mayoría de los estudios encuentran que los hogares responden ante una oferta de servicios de cuidados haciendo uso del servicio o matriculando a sus hijos en preescolar cuando estos se ofrecen de forma masiva, ello no implica necesariamente que en el conjunto de esos hogares las madres ingresen efectivamente al mercado de trabajo. Por ejemplo, en el estudio realizado para España en el que se evaluó el efecto de universalizar la educación preescolar a niños de 3 años en horario completo (de 9 a 17 hs), se estimó que, en promedio, menos de 3 madres por cada 10 nuevos niños matriculados habría comenzado a trabajar por efecto de la política. En una realidad más cercana, un estudio para Argentina encontró resultados similares (menos de 2 madres cada 10 niños matriculados) aunque en ese caso, como en Uruguay, la educación preescolar se ofrece durante media jornada y mayoritariamente a partir de los 4 años. Estudios similares para Estados Unidos, Francia y Noruega, encuentran un efecto aún más modesto o de una magnitud similar pero sólo sobre madres solteras.

Una primera explicación de estos resultados tiene que ver con que en muchos casos un porcentaje elevado de mujeres con niños pequeños a cargo ya se encontraba trabajando antes de la política y por tanto la oferta de plazas públicas vino a sustituir otras opciones de cuidado (ya sea de guardarías privadas, de familiares o de cuidadoras a domicilio). Esta es claramente la explicación para el caso de Noruega o Francia por ejemplo, pero no para el caso de España donde antes de la implementación de la política sólo un tercio de las mujeres con niños de 3 años a cargo se encontraba trabajando. Otra posible explicación podría ser que, al abaratarse el costo de cuidado de los niños, las mujeres decidieran tener más hijos y por tanto salieran del mercado de trabajo o demoraran su reinserción laboral. Si bien el efecto sobre la fecundidad media es más difícil de medir, tampoco se encontró efecto sobre la decisión de tener hijos para el caso de España[3].

¿Qué explicaría entonces la baja respuesta de las mujeres ante el levantamiento de tan importante restricción para insertarse en el mercado de trabajo? Entre las posibles hipótesis se encuentran fundamentalmente dos: 1) la persistencia de un enfoque de familia tradicional, que aún cree que el hombre es quien debe salir a ganar el pan, 2) la falta de ofertas laborales flexibles que se adecuen a las necesidades de hogares con niños pequeños. Para el caso de España, al menos, existe evidencia a favor de ambas hipótesis.

En lo que respecta a los efectos sobre los desarrollados cognitivos de los niños, los resultados son menos controversiales, al menos en edades de 2 a 5 años: en general se encuentran efectos positivos en el mediano y largo plazo, ya sea que la oferta de plazas venga a sustituir cuidado informal no parental (como en el caso de Noruega) o cuidado maternal (como en el caso de España) o una combinación de ambos (como en el caso de Argentina).

Tal y como se podría esperar, los efectos positivos encontrados tanto sobre la participación laboral femenina como sobre los resultados de los niños provienen de los hogares más desfavorecidos. En efecto, en términos de participación laboral femenina, aún de manera limitada, quienes responden a esta política son principalmente mujeres con niveles educativos medios y bajos, indicando que efectivamente la falta de servicios de cuidado opera en cierta medida como una restricción para la inserción laboral de este grupo de la población femenina. Asimismo, los efectos positivos en promedio sobre los resultados educativos de los niños son explicados principalmente por aquellos que provienen de contextos más desfavorables.

Tres aspectos me interesan destacar a partir de la evidencia presentada. En primer lugar, proveer servicios de cuidado podría no ser suficiente para que las mujeres con niños pequeños a cargo accedan efectivamente al mercado de trabajo. Este aspecto es discutido en el Panorama Social para América Latina publicado por CEPAL en 2011: el decidir dedicarse a cuidar a los hijos, padres o familiares enfermos podría ser para muchas mujeres una consecuencia de la falta de oportunidades laborales adecuadas, sin que sea la presencia de dependientes a cargo lo que determina su no participación en el mercado laboral. Para el diseño de las políticas, este punto es clave. Si efectivamente fueran las actividades de cuidado una restricción de acceso de las mujeres al mercado laboral, las políticas deberían centrarse en la provisión de cuidado formal. Si en cambio es la falta de oportunidades laborales las que determinan que ciertos grupos poblaciones renuncien a participar en el mercado de trabajo, el énfasis debería estar en las características de esos grupos poblaciones y sus posibilidades de inserción laboral, y no tanto en la provisión de servicios de cuidado, ya que aún teniendo opciones disponibles, estos individuos no podrían modificar su situación laboral.

En segundo lugar y no menos importante, aún en un contexto de acceso a servicios de cuidado y/o de oportunidades laborales adecuadas, podrían quedar muchas barreras culturales por superar en cuanto al rol de la mujer en la sociedad para lograr una inserción efectiva de estas mujeres en el mundo laboral.

En tercer lugar, y a pesar de lo señalado anteriormente, aún podría ser rentable invertir en la provisión de servicios de cuidado en la medida que existe evidencia a favor de un efecto positivo sobre el desarrollo de los niños en el largo plazo. Si bien es cierto que quienes responden son en definitiva los hogares de bajos ingresos, el involucramiento directo del Estado serviría para garantizar el acceso a servicios de igual calidad para todos. Si bien la provisión por parte del sector privado muy bien regulada es una alternativa, hay que tener en cuenta que el control efectivo de la regulación también tiene un costo y que, desafortunadamente, los gobiernos muchas veces fallan en hacerla cumplir, como es evidente en esta noticia de hace algunos años: Las guarderías en Uruguay: solo el 20% cumple con la legislación.


*Agradezco los valiosos comentarios de Ivone Perazzo con quien estamos comenzando a desarrollar un proyecto de investigación sobre esta temática en Uruguay.


[1] Por ejemplo, cuando la política es implementada a diferente ritmo en distintas regiones de un país por motivos no relacionados con el resultado que se quiere medir, ello permite contar con un grupo de tratamiento y de control adecuado para evaluar de manera robusta el efecto de la política.
[2] Por estudios basados en experimentos naturales que analizan el efecto sobre la participación de las madres véanse por ejemplo: Schloser (2006) para Israel, Berlinski y Galiani (2007 y 2009) para Argentina; Nollenberger y Rodriguez-Planas (2011) para España, Cascio (2009) para Estados Unidos y Goux y Maurin, (2010) para Francia; y Havnes y Mogstad, 2011) para Noruega. Por estudios que analizan el efecto sobre la participación de los niños, véase por ejemplo: Fitzpatrick (2008), Gormley y Gayer (2005) para Estados Unidos; Datta Gupta y Simonsen (2010), Havnes y Mogstad (2011) para países nórdicos, Berlinski, Galiani and Gertler (2009) para Argentina, Dustmann, Raute y Schönberg (2012) para Alemania y Felfe, Nollenberger y Rodriguez-Planas (2012) para España.
[3] Los otros estudios, no exploran cómo pudo haber afectado esta política a la decisión de tener más hijos, excepto el realizado para Israel en el que tampoco se encuentran efectos sobre la fecundidad.

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