¿Cuánto gasta Uruguay en defensa?

Este post pretende aportar algunos datos de presupuesto y disparar algunas reflexiones sobre defensa nacional, una función básica del Estado de la que los uruguayos, por nuestra situación geopolítica y nuestra historia, rara vez nos acordamos. Personalmente encuentro varias razones mejores para reflexionar sobre el tema. Pero generalmente, lo más efectivo para llamar la atención al respecto es comenzar hablando de dinero.

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Así que, ¿cuánto gasta Uruguay en defensa?

Para responder me apoyaré en dos indicadores utilizados internacionalmente para comparar gastos de defensa entre países. El primer indicador, propuesto por CEPAL (2001 y 2005)[i] incluye remuneraciones, gastos de funcionamiento e inversión de las unidades militares, pero también todos los gastos de administración del sector defensa, apoyos a la política exterior (incluidas misiones de paz) así como la asistencia sanitaria y programas sociales para militares y sus familias, que se solventen con recursos del Estado. Excluye gastos realizados por el Ministerio de Defensa y FF.AA. en seguridad pública, apoyo a población civil ante desastres, relevamientos geográficos, servicios meteorológicos, ordenamiento del tráfico aéreo y fluvial, entre otras.

El segundo indicador, utilizado desde hace varias décadas por el Stockholm International Peace Research Institute (SIPRI) y también promovido por CEPAL, agrega al monto anterior el gasto público para solventar jubilaciones y pensiones militares.

Según el primer indicador, en 2011 Uruguay gastó/invirtió en defensa USD 397 millones. Si se suman los USD 340 millones transferidos por Rentas Generales para cubrir el déficit de la “Caja Militar”, la cifra para el segundo indicador asciende a USD 737 millones.

Lamentablemente, al no estar integrados al Presupuesto Nacional y no hacerse públicos, no es posible incluir en éstos cálculos los pagos que ONU realiza a las FF.AA. uruguayas por concepto de remuneración al personal y “mantenimiento” del material utilizado en misiones de paz. Las remuneraciones se pagan directamente al personal participante, mientras que lo recibido por “uso de materiales” se reinvierte en equipamiento o instalaciones en cada Fuerza Armada. En 2007 un cálculo relativamente conservador estimó en USD 30 millones al año los reembolsos por material utilizado en misiones de paz (Peláez, 2007: 178) [ii].

TABLA 1. URUGUAY - Presupuesto Ejecutado 2011	Millones USD (precios corrientes)
I1. Defensa sin jubilaciones y pensiones militares  (*1)	397
I2. Defensa + jubilaciones y pensiones militares (*2)	737
Seguridad Pública (*3)	1,045
Educación Pública (excepto formación militar) (*4)	1,812
Total Gasto Público (Incisos 1 a 29) No incluye gobs. deptales.	10,526
PBI 2011 (*5)	42,655
Referencias: Datos de Contaduría General de la Nación, expresados en millones de USD a precios corrientes (USD 1 = $U 21,15). (*1) Ejecución del Ministerio de Defensa Nacional en programas presupuestales 300; 440; 343; 480; 322; 401; 402; 201 y 815. (*2) Ejecución del indicador anterior + transferencias de Rentas Generales al Servicio de Retiros y Pensiones de las FF.AA. (*3) Total ejecutado en el Área Programática Seguridad Pública, programas 460 a 463. (*4) Total ejecutado en Área Programática Educación menos ejecución del MDN en programa 343. (*5) Datos del Banco Central del Uruguay a 5 de Setiembre de 2012.

Una (y sólo una) de las formas de contestar a la nueva pregunta es comparar cuánto gasta/invierte el país en otras políticas públicas importantes, como seguridad o educación. La respuesta es que, si no consideramos las transferencias a pensiones y jubilaciones militares, Uruguay dedica 3,77% de su presupuesto público[iii]  a defensa, casi el triple (9,93%) a seguridad pública y 17.21% a educación.

 
GRÁFICO 1 Uruguay: Ejecución 2011 / Presupuesto Público - nivel nacional 
(Elaboración propia en base a datos de Contaduría General de la Nación)

La relación no siempre fue la misma. Aunque no son exactamente comparables con los indicadores del gráfico anterior, las series que se muestran a continuación permiten observar la evolución de los presupuestos del Ministerio de Defensa Nacional, Interior y ANEP+UdelaR en un período más largo. Al menos hasta 2002 el Ministerio de Defensa tuvo una asignación presupuestal notoriamente mayor a Interior, e incluso entre 1978 y 1985 superó ampliamente a la suma de ANEP y UdelaR.

GRÁFICO 2: Presupuesto de Incisos seleccionados sobre Gasto Público. 
(Fuente: González, Alonso, Gonnet y Vera, 2008: 31).

Otro criterio comúnmente utilizado para discutir nuestros niveles de gasto en defensa es observar cuánto le destinan a la misma política países con los que se mantienen vínculos de colaboración o con los que, potencialmente, se podrían desarrollar conflictos. La preocupación por observar el gasto militar de un eventual enemigo no requiere mayor explicación. En cuanto al gasto de los aliados, se suele argumentar que, para serlo, un aliado actual o probable debe compartir con nosotros determinadas amenazas. Su nivel de gasto indica su percepción acerca de la probabilidad de que esas eventuales amenazas (que también nos pueden afectar) se concreten. Por lo tanto el gasto de nuestros aliados nos daría información indirecta sobre los riesgos que nosotros mismos corremos y que debemos contribuir a mitigar.

Las estimaciones de gastos militares internacionales son siempre difíciles por el valor estratégico que tiene dicha información. Naturalmente, la mayoría de los países juega al poker con sus datos. En ese contexto, el SIPRI ofrece una de las bases de datos comparables más respetadas a nivel internacional.

Las series construidas por SIPRI nos dicen, por ejemplo, que en términos absolutos en 2011 el gasto en defensa uruguayo representó el 2,54% del gasto brasileño y el 25,36% del gasto argentino. En el mismo año, Estados Unidos gastó 22 veces el presupuesto de defensa de Brasil y 859 veces el de Uruguay. Esa rápida comparación en términos absolutos nos da idea de la enorme magnitud de las diferencias entre estos países.

GRÁFICO 3: GASTO EN DEFENSA 2011 - países seleccionados. 
(En millones de USD a precios de 2010 y tipos de cambio constantes. Elaboración propia en base a datos de SIPRI)

Por otra parte, la comparación del porcentaje del PBI asignado a defensa en los últimos 10 años es ilustrativa de la prioridad que los distintos países dan al sector. En nuestra región destaca Chile. Este país tiene una percepción de amenaza relativamente fuerte (diferendos pendientes con Bolivia y Perú). A ello se suma la existencia de sectores políticos y militares que han logrado mantener la disposición legal que obliga a la estatal CODELCO a entregar todos los años a las FF.AA. un porcentaje fijo de su facturación por exportaciones de cobre.

GRÁFICO 4. GASTO EN DEFENSA COMO PORCENTAJE DE PBI (2001-2010) – países seleccionados. (Elaboración propia en base a datos de SIPRI)
 

Australia y Brasil, dos “países-continente” que se proponen ejercer mucha influencia geopolítica en sus respectivas regiones destinan entre el 1,5 y el 2% de su (gigante) PBI al sector defensa.

Por último, Uruguay y Nueva Zelanda se asemejan en su pequeñez en relación a sus contrapartes políticas y económicas relevantes así como por en su baja percepción de amenaza. No obstante, en el promedio de esos diez años Uruguay dedicó a defensa 2,2% de su PBI mientras que Nueva Zelanda le destinó 1,1%[iv].

¿Mucho, poquito o nada?

En síntesis, luego de una expansión muy fuerte previa y durante la dictadura, en las últimas dos décadas Uruguay le ha dado a defensa una atención menor que a otras políticas públicas. En términos absolutos, nuestro gasto es insignificante comparado al de nuestros vecinos. También es cierto que le dedicamos un porcentaje mayor de nuestro PBI que otros países de la región, (lo que en parte podría explicarse por tener un PBI mucho menor en términos absolutos). No obstante, ese porcentaje es todavía notoriamente mayor que el que gasta Nueva Zelanda, al igual que nosotros, un país pequeño con baja percepción de amenaza.

Ante la evidencia mostrada aquí (o incluso en su ausencia) usualmente se disparan dos grandes líneas argumentales sobre este tema. La primera destaca que militarmente somos y siempre seremos insignificantes en el contexto regional y mundial. Por lo tanto, aún en el poco probable caso de una agresión militar exterior, sería “inútil ofrecer resistencia”. Conclusión: estamos gastando demasiado dinero en defensa y perdiendo la oportunidad de invertir en atender otras de necesidades internas del país, que deberían priorizarse.

La segunda línea enfatiza que cualquier Estado con pretensiones de seguir siendo “independiente” necesita ser capaz de mantener al menos una mínima capacidad de infligir daños militares a quien pretenda agredirlo. Se agrega que los peligros no sean manifiestos actualmente para la mayoría de los ciudadanos, pero vivimos en un mundo inseguro y si queremos estar preparados cuando efectivamente estalle un conflicto, debemos comenzar ahora. Conclusión: necesitamos invertir más en defensa.

Una opción intermedia podría ser la de mantener el actual nivel de gasto, pero mejorando sensiblemente su calidad. Para ello sería necesario, primero, revisar si efectivamente las capacidades militares que hoy tenemos se ajustan a nuestras necesidades más probables en el mediano y largo plazo. O, aún antes, reconsiderar si nuestras capacidades actuales responden a un proceso unificado de análisis de nuestras necesidades, o en cambio, son resultado del ajuste forzoso de las prioridades de cada una de las Fuerzas a los límites presupuestales definidos por sucesivos gobiernos. También volver a discutir si la relación entre gasto en RR.HH. y gasto en materiales y tecnología que hoy tienen nuestras FF.AA. es la adecuada. (Volviendo al ejemplo neocelandés, los “kiwis” gastaron en términos absolutos en 2011 casi el doble que Uruguay en defensa, pero nosotros tenemos tres veces más personal militar).

Además, todos esos análisis tienen que estar supeditados a nuestra estrategia de inserción internacional de largo plazo. ¿De quién queremos ser socios políticos y comerciales dentro de 20 años? ¿Queremos seguir teniendo alrededor de 2.000 efectivos desplegados en misiones de paz? ¿En cualquier misión de paz? ¿Queremos seguir formando parte del club de países que decidirá (formalmente) el régimen de utilización de los recursos en la Antártida? Si no comenzamos por responder éstas preguntas no podremos saber con certeza si estamos gastando mucho, poquito o nada en defensa.

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[i] CEPAL (2001) Metodología estandarizada común para la medición de los Gastos de Defensa. Disponible en http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/9/8769/lcl1624e.pdf

CEPAL (2005). Metodología para la comparación de los gastos militares. Disponible en http://www.eclac.cl/publicaciones/xml/7/22927/lcw21e.pdf.

[ii] PELÁEZ, Amílcar  (2007) Administración Pública de los Recursos de Defensa en Uruguay. Tesis Doctoral (Universidad de Deusto, España). Disponible en: <www.imes.edu.uy/pelaez>.

[iii] Se considera sólo el nivel nacional, no los gobiernos departamentales.

[iv] Parte de las diferencias pueden explicarse porque, a diferencia de Uruguay, Nueva Zelanda ha desarrollado lazos de confianza y cooperación más estrechos con su vecino mayor Australia y su aliado histórico Gran Bretaña.