La desmonopolización de Ancap y el borracho que busca las llaves
Por Fernando Esponda
Un borracho llega a la puerta de su
casa y se da cuenta de que no tiene las llaves. Busca en la campera, en los
bolsillos del pantalón, pero nada… entonces retrocede y comienza, en medio de la
noche, a buscarlas en la vereda. En eso pasa un policía y lo ve abajo de un
farol, mirando el piso.
- ¿Lo puedo ayudar en algo caballero?
- Buenas noches oficial… perdí las
llaves y las estoy buscando...
- ¿Y en dónde las perdió?
- Mmm... allá en la otra esquina...
- ¿Y por qué las busca acá?
- ¡Porque acá hay más luz!
***
A partir de la LUC Uruguay cambió su mecanismo de ajuste del precio de los combustibles: ahora la nafta y el gasoil se ajustan todos los meses, de acuerdo a una regla. De aquella emocionada promesa de campaña de que ya no habría aumentos de tarifas sólo quedan ecos lejanos. Acompañando el devenir del precio del petróleo, en el Uruguay de los últimos cinco meses hubo cuatro ajustes de precios: tres subas y una baja.
En algunos sectores aliados y esperanzados con el actual gobierno se percibe cierto fastidio. Las gremiales agropecuarias vuelven a pedir la desmonopolización de Ancap. En sintonía, senadores oficialistas anuncian que el 15 de octubre –día que Ancap cumplirá 90 años– presentarán un proyecto de ley para desmonopolizar la importación de combustibles. En palabras del senador Da Silva “Uruguay no tolera más a un organismo vetusto y anacrónico como es Ancap”.
En la larga vereda de los combustibles, un viejo farol sigue alumbrando con intensidad el tramo de Ancap, y allí seguimos buscando la llave mágica para bajar el precio de los combustibles. En paralelo hay cambios: el Factor X, la volatilidad de los ajustes mensuales y un estado intermedio de reglas y discrecionalidad. ¿Y si prendemos los faroles en estas zonas y vemos si encontramos allí más pistas sobre la llave del precio de los combustibles?
Desde el petróleo hasta el surtidor: la
culpa de Ancap
En la discusión sobre combustibles en
Uruguay parece que hubiera sólo tres pasos desde la extracción de petróleo
hasta el surtidor:
1- Un jeque árabe hace un pozo y saca petróleo
2- Ancap compra petróleo y lo refina
3- Un uruguayo carga combustible en la
estación de servicio
¿Qué nos dice implícitamente este esquema? Que el problema del precio de los combustibles en Uruguay se llama Ancap, y la solución se llama desmonopolizar.
Sin embargo, si prendemos mejor la luz podemos entender esto como un proceso de cinco pasos:
1- Un jeque árabe hace un pozo y saca petróleo
2- Ancap compra petróleo y lo refina
3- El combustible se distribuye a las
estaciones de servicio
4- Se agregan tasas e impuestos al
precio
5- Un uruguayo carga combustible en la
estación de servicio
¿Qué nos dice este esquema? Que el precio de los combustibles tiene varios componentes y Ancap es sólo un eslabón de una larga cadena de costos.
El factor X: sólo 3 pesos son culpa de
Ancap
Hace seis meses que contamos con una
novedad muy interesante: el Factor X. Un cálculo explícito, realizado por el
gobierno, para ver el impacto de las ineficiencias de Ancap en el precio del
combustible. Este esperado cálculo muestra que la ineficiencia de Ancap
asciende a (ruido de redoblantes que genera suspenso)… $3 por litro.
$3 pesos de $50 en el caso del gas oil y de $70 en el caso de la nafta.
El resto (o sea, $47 en el gas oil y $67 en la nafta) corresponde a la compra de petróleo y su refinación, la distribución, las estaciones de servicio y los impuestos y tasas. Nótese en los gráficos que pongo más abajo (y aprecien qué lindos me quedaron los gráficos de barras con forma de surtidor) el peso de cada componente, y en particular del Factor X y de los impuestos.
Una idea para ejemplificar: cada $1000
de nafta que cargamos en el tanque, pagamos $400 de IMESI, 10 veces más que los
$40 que cuesta la “ineficiencia” de ANCAP. ¿Por qué entonces cuando pagamos en
la estación de servicio pensamos más en el presidente de Ancap que en la
directora de la DGI?
¿Qué nos dice explícitamente el factor X? Que la desmonopolización de Ancap equivaldría a 3 pesos por litro de combustible.
Los archivos secretos del Factor X: sólo 1 peso es culpa de Ancap
En Los Archivos Secretos X el agente
especial Fox Molder investigaba casos del FBI que no habían sido resueltos.
Allí, en el cajón X de la cajonera (que era el que tenía más lugar libre, por
ser una letra poco usada), se amontonaban casos no resueltos de carácter
grotesco: desapariciones y muertes inexplicables, avistamiento de ovnis,
presencia de seres extraños. En nuestra versión local, el Factor X también
agrupa elementos de diferente naturaleza, menos paranormales pero igualmente
heterogéneos. Prendamos el farol con más potencia para mirar de cerca a nuestro
querido Factor X.
En los párrafos anteriores se presentó al Factor X como “la ineficiencia de Ancap”, que es como suele usarse en el debate público. Sin embargo, cuando abrimos el cajón aparecen archivos de muy diferente tipo. Hay básicamente tres cosas: subsidio implícito a los biocombustibles[1], subsidio implícito del supergás y un sobrecosto estructural de ANCAP[2]. El siguiente gráfico muestra el peso de cada uno de ellos (aprecien que hice cada sobrecosto como un expediente de diferente grosor dentro del cajón del Factor X, no quedó tan bien logrado como el gráfico del surtidor pero tampoco quedó tan mal).
De los $3 del Factor X, más de la mitad ($1,7) corresponde al subsidio implícito del Supergás. La garrafa de gas –con la que cocinamos el 90% de los uruguayos- está subsidiada en Uruguay, y su precio anda por la mitad del precio de paridad de importación (PPI), que es a lo que debería tender según la LUC. Si efectivamente el precio de la garrafa de 13 kilos se lleva al PPI, y pasa de $730 a $1.500, el Factor X bajaría a la mitad. ¿Este descenso tendría algo que ver con mejoras en el proceso de refinación? ¿Podemos decir que Ancap tuvo un salto de eficiencia? Está claro que no, no tiene nada que ver con la eficiencia.
¿Qué nos dice entonces realmente el Factor X, una vez analizado sus archivos internos? Que la desmonopolización de Ancap equivaldría a 1 peso por litro de combustible.
Una novedad: la volatilidad
La volatilidad del precio del petróleo
es un dato de la realidad. Ahora el barril de petróleo Brent está por los 80
dólares, hace un mes valía 70 dólares, hace un año 40 dólares, hace tres años 80
dólares… Uruguay no puede hacer nada para controlar esta montaña rusa, pero
puede pensar cómo gestiona esta variabilidad.
En el anterior período de gobierno hubo 10 ajustes de precios en todo el quinquenio (8 subas y 2 bajas en nafta; 6 subas y 4 bajas en gasoil). El nuevo esquema de ajustes mensuales nos llevaría a hacer 60 ajustes en un quinquenio. Pasar a hacer ajustes mensuales supone tomar una definición implícita sobre la volatilidad: implica pasarla del sector público al sector privado.
Este aspecto no es menor. Desde el punto de vista de los negocios, la volatilidad nunca es buena. Es más, suele pagarse para evitar la volatilidad, fijando un valor mediante seguros, swaps u otros instrumentos financieros. Desde el punto de vista de los precios tampoco es buena (los precios suelen subir cuando sube un insumo, pero son más rígidos a la baja). Estas nociones nos llevan a pensar que quizás para el sector privado y la economía real sería preferible un esquema más estable de precios, en donde el sector público absorba parte de la volatilidad.
Confieso que, si bien a mí me atrae la idea de ir a un sistema más reglado del precio de los combustibles, nunca me había puesto a pensar en esto de la volatilidad al pasar al nuevo esquema. Me puse a ver cómo es en otros lugares. En países como Argentina, Brasil, Chile, Colombia o Costa Rica tienen ajustes semanales o mensuales; en otros como Estados Unidos o Nueva Zelanda directamente no hay fijación de precios. En los países europeos también el precio de los combustibles suele acompañar la evolución del petróleo. Los ajustes de precio en cortos plazos, para nosotros novedad, parece ser moneda corriente en el resto del mundo.
Algunos países, para atenuar el problema de las fluctuaciones de precios, han generado mecanismos de estabilización, como por ejemplo Chile, México o Colombia. ¿Tendría que agregarse una regla de estabilización de precio en Uruguay? Es una discusión que se abre y excede este artículo; cumplo con dejar planteada su importancia.
El peligro de morir en un sistema
discrecional mensual
Una mirada superficial diría que
Uruguay ha pasado de un esquema de ajuste anual discrecional a un ajuste
mensual reglado. Pero si prendemos el farol sobre esta discusión podemos ver
que no es tan así.
La influencia de criterios políticos sobre el precio de los combustibles no cesó el primero de marzo de 2020. Quizás el caso más claro fue la decisión del gobierno de no aumentar el gasoil en abril de 2021, en plena cosecha de la soja, lo que implicó una pérdida de recaudación sólo ese mes de 30 millones de dólares (lo mismo sale el subsidio para cubrir el sobrecosto de la producción de biocombustible en Bella Unión en todo un año). Pero incluso una vez que comenzó a aplicarse la regla, en junio de 2021, se rompió al cuarto mes: la semana pasada el gobierno decidió no aumentar los combustibles, a pesar de que la regla indicaba que había que hacerlo. Al Factor X le apareció un hermano: el Factor D, por la aparición de la discrecionalidad.[3]
Dos lecturas puede haber sobre este fenómeno. La primera, más benévola, es que nos encontramos en un híbrido fruto de una etapa de transición hacia un sistema reglado, simples dolores de parto de un nuevo tiempo. La segunda, más temible y peligrosa: que hemos ingresado a un esquema discrecional de ajustes mensuales. Nótese que esto no es sólo quedarse en el medio del camino, sino que es más grave: es tener lo peor de los dos mundos.
El farol de la
desmonopolización alumbra donde no hay llaves
Se pueden divisar dos grandes
movimientos en el oficialismo sobre el tema combustibles. El primero, más
mediático e iluminado, más político y pasional, es el que iza la bandera de
desmonopolizar Ancap. Confluyen en él los instintos más básicos sobre la
discusión Estado-Mercado, y seguirá apareciendo porque está instalado, porque
sirve de excusa, porque identifica un culpable y porque se inscribe en un meta-relato
más global: el Estado ineficiente que ahoga al aparato productivo.
El segundo, más sofisticado y silencioso, más técnico y menos iluminado por los focos, contiene un plan de acción claro y concreto y se describe en el muy interesante informe sobre el mercado de combustibles presentado por el gobierno a finales de diciembre de 2020.[4] Innovaciones como el Factor X –presentado por el ministro de Industria, Energía y Minería en abril– o la eliminación del subsidio al Supergás –que causó cierto revuelo en julio por declaraciones del director de OPP– ya estaban plasmadas en dicho informe.
No me gusta spoilear, pero la historia que propone termina dentro de dos años con varias diferencias con el presente: Ancap tendría menos plantas de distribución primaria y no incidiría en el transporte desde las plantas de distribución primaria a las estaciones de servicio; se eliminaría el subsidio general al Supergás, duplicando el precio de la garrafa (salvo para los “sectores socioeconómicos más vulnerables”); se redistribuiría el fideicomiso del boleto desde el gas oil hacia otros combustibles; se eliminaría la exigencia de mezclar biodiesel en el gasoil (o se sustituiría por importado); se recomienda que Ancap deje de ser accionista de Alur. El informe evita opinar sobre los impuestos, esquivando el hecho de que la discusión sobre el precio de los combustibles pertenece al mundo de la política tarifaria, pero también (y en gran medida) al de la política tributaria.
El final del camino que pauta el informe es un estado de “libertad vigilada” (nuevamente, la libertad como épica transversal del gobierno), en donde sólo se fija el precio de venta ex planta por parte de Ancap y se liberaliza el precio del combustible en su venta al público. Sería mucho más interesante y provechoso centrar la discusión en torno a esta hoja de ruta, en sus pros y sus contras, en lugar de seguir buscando una llave inexistente debajo del farol de la desmonopolización de Ancap.
[1] Etanol
a gasolinas por encima del 5%.
[2] Este último incluye déficit del negocio de cementos y cal, costos de transferencia de ALUR, costo financiero de los pasivos bancarios, ineficiencias de los procesos internos, ganancia mínima.
[3] Bautizado así por Javier de Haedo
[4] Se
puede encontrar aquí: https://medios.presidencia.gub.uy/tav_portal/2020/noticias/AH_215/INFORME%20FINAL.pdf
[5] Para la estructura de los surtidores tomé "Composición de precio y Comparación URSEA" de la página de ANCAP. Puse el "Ingreso neto Ancap" como "Compra petróleo y refinación" y junté algunos conceptos en "Distribución y Estaciones" e "Impuestos y tasas" para simplificar el gráfico. Mayor detalle acá: https://www.ancap.com.uy/2147/1/composicion-de-precio-y-comparacion-ursea.html
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