Sobre los cambios transitorios en el diseño del seguro de desempleo

Bajate. Por Federico Moreira. bajo licencia CC BY 2.0.

Una de las recomendaciones más repetidas que reciben los gobiernos del mundo para hacer frente a la crisis económica generada por las medidas de restricción de movilidad frente a la propagación del COVID-19, es el aumento del esfuerzo fiscal (especialmente del gasto público). Estas medidas recomendadas entran dentro un paraguas más amplio de políticas llamadas "contra-cíclicas". Entre las mas fuertemente promovidas está la expansión del seguro de desempleo (Djankov y Georgieva, 2020).

Así, casi todos los incumbentes, incluso aquellos acusados de no hacer el suficiente esfuerzo por proteger a sus poblaciones, como se ha señalado del caso uruguayo (Brum y De Rosa, 2021), intentan mostrar a sus votantes evidencia su cumplimiento con estas recomendaciones, exhibiendo datos de expansión de gasto en protección social [1]. Una de las principales medidas que ha tomado el Uruguay durante esta crisis ha sido afectar el diseño de la política de seguro de desempleo en base a sucesivas reglas transitorias que fueron siendo aprobadas a medida que el horizonte de la crisis se fue moviendo hacia adelante y las medidas restrictivas afectaban a nuevos sectores de la economía.

Esta nota discute las consecuencias que tiene el carácter específicamente transitorio de cambios aplicados al diseño de políticas de seguro social, y en particular, aquellas que protegen contra riesgos en el mercado de trabajo. El centro del mensaje es que una parte sustancial de los beneficios de las políticas contra-cíclicas podrían perderse cuando los aumentos de gasto durante tiempos de crisis no son predecibles ni ocurren de manera automática, sino a causa de decisiones circunstanciales de incumbentes que deciden afectar de forma temporal las reglas de elegibilidad y los beneficios de la protección social para compensar a ciertos perdedores de la crisis.

Desde el 18 de marzo de 2020 hasta hoy una parte de las normas que rigen el acceso al seguro de desempleo, los montos, y la duración de los beneficios, han estado sujetas a cambios o ajustes permanentes. En este momento todo indica que más cambios podrían ocurrir en el futuro cercano. Aunque todas las innovaciones y sus sucesivos ajustes han sido en un sentido expansivo de la política social, es decir, orientadas a compensar pérdidas, esto no quita su carácter poco predecible para trabajadores y empleadores, y por tanto, desacoplado de lógica de "seguro" en su versión más estricta del término.

Cuando comienzan las primeras medidas orientadas restringir la movilidad en marzo de 2020, el gobierno implementa una nueva modalidad de seguro parcial de desempleo y un seguro flexible. La primera norma que afecta el diseño de la política es el "Régimen especial del subsidio por desempleo parcial". La novedad de este régimen, adicional a régimen tradicional, es que subsidia una parte de la pérdida de ingreso de los trabajadores ante la decisión de los empleadores de reducir parcialmente (hasta el 50%) las horas o días de trabajo de sus empleados. El seguro de desempleo parcial estaría orientado a evitar el despido o suspensión total de los trabajadores, y a la vez facilitar a las empresas a realizar ajustes de su masa salarial. Pero la norma era inicialmente muy restrictiva en cuanto a su duración (30 días) y en cuanto a los sectores de la economía a los cuales aplicaba. Así, rápidamente aparecieron modificaciones sucesivas del 20 de marzo y el 3 de abril de 2020 que expandieron este régimen a todos los sectores de la economía y ampliaron la vigencia del régimen hasta mayo de 2020. Luego, y poco antes del fin del nuevo régimen especial, se extendió la vigencia del régimen hasta junio, y luego nuevamente hasta julio de 2020. En ese entonces se vuelve a ampliar el horizonte de tiempo de la política y se crean dos regímenes especiales de seguro de desempleo que pasan a abarcar otros grupos como trabajadores jornaleros y destajistas. En setiembre de 2020 se extienden los regímenes especiales una vez más hasta diciembre de ese año.

Allí comenzaba el camino hacia el peor momento de la crisis en cuanto a su dimensión sanitaria. Una ley del 18 de diciembre de 2020 le dio potestad al MTSS para decidir sobre eventuales extensiones del uso del seguro de desempleo más allá de un año, límite que está determinado por las normas que rigen al régimen tradicional. Cuando en abril de 2021 el gobierno impone nuevas restricciones, vuelve a flexibilizar el acceso al seguro de desempleo frente a la suspensión total (requiriendo solo 1 mes de aportes en lugar de 6, o 25 jornales en lugar de 75) y ampliando el número de sectores a los cuales aplica este nuevo régimen. Adicionalmente, los regímenes de seguro de paro parcial y flexible volvieron a ser prorrogados tres veces más; primero hasta marzo de 2021, luego hasta junio, y finalmente hasta el 30 de setiembre de 2021 [2]. Actualmente, el gobierno busca aprobar legislación que le permita decidir arbitrariamente sobre prórrogas por más de un año en los regímenes de seguro de paro y hasta marzo de 2022.

Hay tal vez un aspecto particular de esta última crisis: el hecho de que los gobiernos se han visto obligados a tomar fuertes medidas de restricción de actividad hace que la atribución de responsabilidad política al incumbente por el desempleo en cada sector sea mucho más directa y precisa. Este fenómeno ofrece información a los votantes sobre ganadores y perdedores de las políticas sanitarias, aumenta las posibilidades de hacer rendir cuentas al gobierno, y por tanto, estimularía a que los líderes políticos asignen paquetes de compensación para los grupos claramente perjudicados por las políticas vinculadas a la dimensión sanitaria. Sin embargo, estas políticas ex-post de compensación (no así el régimen tradicional) no siempre son estrictamente un mecanismo de seguro frente a riesgos. Bajo la lógica de seguro, en cambio, los trabajadores tienen una idea relativamente clara sobre la cantidad de protección que deben esperar en caso de enfrentar un futuro shock negativo en el mercado de trabajo.

Los eventos de estos últimos dos años muestran la necesidad de revisar de manera general el régimen de desempleo y su capacidad para proteger a los trabajadores frente a futuras crisis (incluyendo, por ejemplo, las fuertes limitaciones para alcanzar a trabajadores informales). Por otro lado, también nos debería prevenir de los peligros de economía política que implica la práctica de ajustar el diseño de la protección social en el momento de una crisis y de manera transitoria. Lo deseable es que las políticas de protección tengan un diseño tal que les permita recaudar lo suficiente en tiempos de bonanza y, a la vez, suavizar el consumo de los hogares adecuadamente una vez desatada la crisis. Esta es la diferencia entre compensar ciertos grupos de perdedores y asegurar de manera más general frente riesgos en el mercado de trabajo.

¿Por qué es deseable asegurar a los trabajadores frente al desempleo? Hay distintas razones para esto. Dentro de un primer grupo de razones están las vinculadas asegurar mínimos de bienestar, goce de derechos materiales básicos, así como amortiguar otros aspectos sicológicos, emocionales, y efectos derrame que conlleva el desempleo [4]. El segundo tipo de razones son puramente productivas, y están vinculadas a evitar las consecuencias negativas que tiene un nivel excesivo de exposición a los riesgos, lo que, de manera agregada, puede afectar negativamente al desarrollo.

Las políticas sociales pueden facilitar decisiones de inversión riesgosas que son esenciales para el desarrollo económico. Pro ejemplo, el seguro de desempleo ofrece previsibilidad sobre un nivel mínimo de retorno de inversiones en educación. Así los trabajadores o futuros trabajadores pueden ser más proclives a realizar determinadas inversiones en educación (y/o adquirir habilidades más específicas) si por ejemplo cuentan con suficiente protección frente al desempleo. Este razonamiento ha llevado a vincular inversión en educación y habilidades en el mercado de trabajo con las demandas por seguro social (Iversen y Soskice 2001; Estevez-Abe et al. 2001). Muchas veces se apunta, críticamente, a que en Uruguay hay demasiadas personas que optan por elegir profesiones de ingresos moderados, menos productivas, pero con alta seguridad laboral. Las políticas sociales son una estructura de incentivos que también afectan esas decisiones vinculadas al sector productivo. Uruguay debe abrir un debate profundo sobre los posibles costos y beneficios que tendría fortalecer la actual protección del desempleo, y en particular, un diseño adecuado para enfrentar mejor los recurrentes ciclos económicos que afectan a los países en desarrollo.

[4] Mariana Zerpa (2020), hace en este mismo blog una excelente descripción de los múltiples efectos negativos del desempleo. http://www.razonesypersonas.com/2020/10/container-position-relative-height-100.html Allí también se sugiere que el seguro de desempleo puede ayudar a reducir efectos no monetarios del desempleo. No es para nada sencillo diseñar estas políticas, porque entre otras cosas, estas deben balancear el delicado equilibrio entre suavizar el consumo y evitar desincentivos al trabajo.

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