La reforma del sistema previsional y el logro de mayores niveles de equidad y productividad en Uruguay
El 19 de marzo la comisión de expertos en seguridad social (CESS) aprobó su informe diagnóstico del sistema previsional uruguayo. En los siguientes 90 días deberá presentar sus recomendaciones de reforma al Poder Ejecutivo y por tanto esta reforma será uno de los temas principales de política pública en 2021.
Tapa del Informe de la CESS
En base al
Reporte de Economía y Desarrollo (RED) 2020 de CAF, en una nota anterior repasamos los principales desafíos que deberá
abordar la reforma del sistema previsional en Uruguay. El panorama general allí
descrito es ampliamente compartido. El sistema previsional uruguayo presenta
niveles adecuados de cobertura y suficiencia pero tiene un desafío importante de
sostenibilidad financiera. Este desafío se debe a que los gastos del sistema duplican
sus ingresos ya en el presente y en las próximas décadas la brecha entre
ingresos y gastos se ampliará aún más como consecuencia del envejecimiento.
En esta nota repaso tres aspectos que refieren a la interacción del sistema previsional con el resto de la economía. Estos aspectos son relevantes para justificar una reforma que necesariamente deberá contener el nivel de gasto público en previsión social y para que las medidas de dicha reforma trasciendan la fiscalidad y contribuyan al logro de mayores niveles de equidad y productividad en Uruguay. El primer aspecto analiza la sostenibilidad financiera del sistema previsional en el marco de la situación de sostenibilidad fiscal general del país. Este análisis va más allá de lo financiero e incorpora la necesidad imperiosa que tiene Uruguay de reorientar su gasto social hacia las generaciones más jóvenes. El segundo y tercer aspecto refieren, respectivamente, a la relación del sistema previsional con las agendas de equidad y productividad en Uruguay.
El sistema previsional y la situación fiscal
En la rendición de cuentas de 2018 el Ministerio de Economía y Finanzas indicaba que la suma del gasto de BPS y los subsistemas previsionales de policías y militares había alcanzado dicho año el 10,9% del PIB.[1] Esa magnitud representó un incremento de 1,4% del PIB respecto a 2014 y superó el incremento del gasto de áreas prioritarias como educación (+0,5%) y salud (+0,7%). Dado que el mayor gasto en salud se debió fundamentalmente al ingreso de pasivos al FONASA, en el período entre 2014 y 2018 se dio una elevada prioridad presupuestal a las políticas de bienestar destinadas a los adultos mayores.
La prioridad presupuestal de la vejez no es exclusiva del período 2014-2018. Es una característica estructural de las finanzas públicas en Uruguay y tiene un correlato en términos de los niveles de bienestar de dicha etapa de la vida en comparación con etapas más tempranas, en especial con la niñez y adolescencia.[2] En términos de pobreza de ingresos, en Uruguay casi no hay mayores de 65 años en situación de pobreza, pero la incidencia de la pobreza en niños en 2019 estuvo alrededor de 15%. En términos de vivienda, según los relevamientos de la organización Techo, en Uruguay 192.000 personas viven en asentamientos informales. Para un conjunto de 14 asentamientos relevados en 2017, la misma organización encontró que aproximadamente la mitad de los residentes tenían 15 años o menos en contraste con solo 3% con más de 65 años.[3] En términos de educación, es sabido que Uruguay ocupa los últimos lugares de América Latina en cuanto a finalización de enseñanza secundaria. Asimismo, la enseñanza pública está lejos de universalizar una oferta de tiempo completo, algo que constituye la norma tanto en la educación privada del país como en los países desarrollados y que, por supuesto, requiere mayores recursos.[4]
El mismo documento de rendición de cuentas de 2018 mostraba un déficit estructural del sector público (ajustado por ciclo) de 4,5% del PIB en 2018. Esta magnitud de déficit motivó un importante consenso, tanto entre analistas económicos como entre los principales partidos políticos que compitieron en la elección de 2019, respecto a la necesidad de reducirlo. A esta situación de déficit estructural en el presente se le suma el incremento del déficit que en las próximas décadas causará el envejecimiento. El informe de diagnóstico de la CESS estima que, de mantenerse las reglas actuales, la asistencia de las cuentas fiscales generales al sistema previsional se incrementará en 2,2 puntos del PIB hacia 2050.
El envejecimiento no supondrá sólo un mayor gasto en términos de jubilaciones y pensiones. Los gastos en salud y cuidados de largo plazo se incrementan fuertemente con la edad y por tanto también presionarán al alza el gasto público en las próximas décadas. En el RED 2020 estimamos que el envejecimiento implicará un punto del PIB adicional de gasto público en salud hacia 2065. Si bien no contamos con proyecciones en cuanto al gasto público en cuidados de largo plazo, actualmente la mitad de los países de la OCDE dedica al menos 1 punto del PIB a este rubro.
La situación fiscal global supone, por tanto, una necesidad de reducir el déficit estructural y de aumentar el gasto dirigido a las generaciones más jóvenes y un gasto en jubilaciones y pensiones, salud y cuidados que crecerá en las próximas décadas. ¿Pueden cubrirse todas estas necesidades con una mayor recaudación de impuestos? En el RED 2020 mostramos que en 2018 Uruguay recaudaba 1,2 puntos del PIB más que países de similar PIB per cápita, apertura y estructura productiva. Esto no implica que no se pueda recaudar más. En el mundo existen múltiples ejemplos de países con PIB per cápita similar con diferencias muy importantes de recaudación.[5] Mirando unas décadas hacia delante, Gonzalo Zunino y Fernando Lorenzo han estimado que, de mantenerse el diseño impositivo actual, la recaudación de impuestos podría incrementarse entre 1 y 2 puntos del PIB hacia 2050 como consecuencia del envejecimiento y el crecimiento económico.[6] Esto podría cubrir parte de los efectos del envejecimiento pero no alcanzaría para cubrir la totalidad de necesidades planteadas. Por lo tanto, una reforma del sistema previsional que reduzca el gasto actual y contenga su incremento hacia futuro resulta imprescindible si se quiere evitar aumentos impositivos de magnitud y abrir espacio fiscal para atender otras necesidades sociales apremiantes.
El diseño del sistema previsional y la equidad
El diseño del sistema previsional define aspectos sustantivos de equidad entre personas de una misma generación y entre personas de distintas generaciones. El informe de diagnóstico de la CESS detalla un sinnúmero de inequidades en las reglas de jubilación que enfrentan trabajadores que pertenecen a una misma generación pero aportan a distintas cajas previsionales e incluso dentro de una misma caja. Dichas inequidades están dadas por tasas de reemplazo, jubilaciones máximas, mecanismos de cómputo de años aportados y edades de retiro mínimas que difieren entre las distintas cajas y entre las cajas y el régimen principal. Además de estas inequidades que afectan el monto y la duración de las prestaciones y actúan por el lado del gasto, en las cajas profesional y bancaria existe una inequidad importante desde el punto de vista de la recaudación. Esto ocurre porque buena parte de la prestaciones de estas cajas se financian con impuestos que paga toda la sociedad. Según el informe de la CESS, los timbres representan un 30% de la recaudación de la caja de profesionales. En el caso de la caja bancaria, existe una prestación complementaria patronal que incrementa los costos del sistema financiero, costos que asumen en parte sus consumidores, y que supone un cuarto de los ingresos de dicha caja.
El prólogo del informe de la CESS resalta correctamente la visión de la reforma de la previsión social en Uruguay como un “nuevo acuerdo entre generaciones”. Dado el enorme gasto público previsional, que además seguirá creciendo debido al envejecimiento, las generaciones que son trabajadores activos hoy y las que lo serán en las próximas décadas enfrentan una notoria carga extra de financiamiento. A esta tensión de equidad intergeneracional que se da por la vía del financiamiento puede agregarse otra tensión por la vía del gasto público. Como señalamos más arriba, las generaciones de niños y jóvenes en Uruguay enfrentan carencias serias de ingresos, educación y vivienda. Esto supone costos de bienestar en la infancia y la adolescencia y también restringe la acumulación de capital humano y por tanto el ingreso futuro de estas generaciones. Por tanto, el gasto excesivo del sistema previsional no solo supone un peso extra de aportes e impuestos para la generaciones de trabajadores activos sino que limita el bienestar y la capacidad de generación de ingresos de las generaciones más jóvenes. Esta capacidad de generar ingresos, a su vez, es la vía fundamental para que el sistema previsional pueda ofrecer jubilaciones más elevadas en el mediano y largo plazo.
El diseño del sistema previsional y la agenda de productividad
Solo un incremento sostenido de los niveles de productividad permitirá jubilaciones y pensiones que sean sustantivamente mayores en las próximas décadas. Si bien los niveles de productividad de la economía dependen de una variedad de instituciones (ver nota previa en Razones y Personas), el diseño de la previsión social puede afectar la productividad de distintas maneras y la reforma es entonces una oportunidad para contribuir al logro mayores niveles de productividad. Menciono a continuación tres aspectos en que el diseño de la previsión social afecta la productividad.
En primer lugar, la informalidad disminuye la productividad por una serie de canales[7] y el diseño de la previsión social es de las instituciones que más incidencia tiene en los niveles de la informalidad. Esta incidencia se debe a que los aportes jubilatorios son uno de los principales costos de la formalidad y la jubilación uno de sus principales beneficios. Un ejemplo claro del rol de los incentivos a la formalidad que supone el diseño previsional ha sido mostrado recientemente en un estudio por Andrés, Sebastián y Mariana, tres colegas de Razones y Personas. El estudio muestra que, si el monto de la jubilación se calcula tomando en cuenta los 10 últimos años antes a jubilarse, entonces exactamente 10 años antes los trabajadores por cuenta propia empiezan a declarar mayores ingresos que los que venían declarando hasta entonces.
Dos aspectos que pueden requerir especial atención en el diseño de la reforma debido a sus impactos sobre la informalidad son la elevada proporción de jubilados de BPS que obtienen la prestación mínima (un tercio en 2019 según el informe de la CESS) y los años de aporte mínimos requeridos para acceder a una jubilación. La elevada proporción que se retira con la jubilación mínima implica que aportar más años o un mayor monto no repercute en un mayor ingreso al momento de retirase para un importante número de trabajadores. En cuanto a los años mínimos de aporte requeridos, los requisitos de 30 años de contribuciones a los 60 de edad para jubilación común y de 25 a los 65 años de edad para jubilación por edad avanzada pueden llevar a que trabajadores con trayectorias laborales con episodios de inactividad, desempleo e informalidad no tengan incentivos a contribuir porque el mínimo les resulta demasiado alto. Además de afectar la productividad por la vía de la informalidad, estos y otros aspectos de diseño que (como las características del pilar no contributivo) son una oportunidad para mejorar los ingresos del sistema.
Un segundo aspecto relevante para la productividad son los efectos de ineficiencia que generan las diversas y heterogéneas formas de recaudación de los subsistemas previsionales. En un contexto histórico de relativa opacidad respecto a la información sobre las distintas cajas, el informe de la CESS realiza una excelente labor de estudiar el financiamiento de dichas cajas. Por un lado, como mencionamos antes, las cajas bancaria y profesional en parte financian sus jubilaciones con impuestos específicos. Dado que los profesionales y el sector financiero prestan servicios a todos los sectores de la economía, los mayores costos que suponen estos impuestos afectan a la productividad de toda la economía. Además de esos mayores costos, en el caso de los timbres profesionales su forma de recaudación parece estar muy lejos de cualquier estándar razonable de eficiencia en recaudación de impuestos. Por otro lado, existe una serie de exoneraciones de aportes patronales que introducen diferencias de costos entre sectores económicos (agro respecto a otros sectores, sector público respecto a sector privado) que pueden llevar a una ineficiente asignación de recursos. Estas exoneraciones son cuantiosas. El informe de la CESS estima que reducen la recaudación del BPS en un cuarto de su potencial. Al igual que con los incentivos a la formalidad, la revisión de estas exoneraciones es una fuente de mayor recaudación además de ser favorable para la productividad.
Un tercer y último aspecto relevante para la productividad refiere al aprovechamiento de múltiples economías de escala que existen en la gestión de los sistemas previsionales. La existencia de las distintas cajas supone que hay costos de recaudación, gestión y pago que podrían reducirse con la integración en un único sistema.[8] En un escenario de largo plazo en que sería deseable que se incremente la proporción de uruguayos con educación universitaria, la existencia de una caja para universitarios implica que la segmentación del sistema podría agravarse. Esto afectaría especialmente las economías de escala del componente de ahorro individual, del que los trabajadores profesionales son potenciales participantes de primer orden debido a sus mayores ingresos. Sumando a este motivo de escala los motivos de lograr un mejor aseguramiento y cobertura frente a riesgos, así como el motivo de equidad antes comentado, es difícil justificar la existencia de las cajas. Por esta razón, una opción de reforma a considerar es que las nuevas generaciones de cotizantes no ingresen ya a las cajas sino directamente al régimen general.
Una base firme para una tarea difícil
Las reformas previsionales que deben tomar medidas de contención del gasto en contextos de envejecimiento son procesos políticamente difíciles. En Uruguay, esto se hace más difícil aún dada la fragmentación del sistema, con grupos de interés bien definidos que mantienen posiciones de privilegio en el acceso a las prestaciones jubilatorias. El informe de diagnóstico de la CESS ha dado un valioso primer paso, aportando información de calidad sobre el sistema y sentando así una base firme para una discusión fructífera sobre las propuestas de reforma. Si bien la motivación fundamental para emprender la reforma parte de las cuentas deficitarias del sistema previsional, su diseño tendrá consecuencias de primer orden para la globalidad de la cuentas fiscales e impactará en los niveles de equidad y productividad que pueda alcanzar Uruguay a futuro.
Agradezco los comentarios y sugerencias de Gonzalo Zunino.
[1] Los datos en relación al PIB que se manejan en la nota no incorporan los efectos de la nueva base del PIB. Pero esto no altera el panorama general.
[2] Ver por ejemplo R. Katzman y F. Filgueiras, Panorama de la infancia y la familia en Uruguay, 2001.
[3] En Uruguay, la población de 15 años o menos representa un 25% del total y la mayor de 65 años un 15%. https://www.techo.org/wp-content/uploads/sites/21/2018/10/Informe-Asentamientos-relevados-2017-MVD.pdf
[4] Un liceo de tiempo completo supone un gasto por alumno de 60% más que un liceo común. https://www.ineed.edu.uy/images/ieeuy/2017-2018/pdf/Informe-sobre-el-estado-de-la-educacion-en-Uruguay-2017-2018.pdf.
[5] Por ejemplo, Gran Bretaña y Francia tienen un PIB per cápita similar pero el primero recauda uno 10 puntos del PIB menos que el segundo https://www.oecd-ilibrary.org/sites/c9ee7031-en/index.html?itemId=/content/component/c9ee7031-en.
[6] https://cinve.org.uy/macroeconomic-effects-of-demographic-change-contributions-from-a-long-term-perspective/ .
[7] Para un detalle de estos canales ver la página 199 del RED 2018 de CAF.
[8] Ver https://www.oecd-ilibrary.org/sites/pens_outlook-2018-6-en/index.html?itemId=/content/component/pens_outlook-2018-6-en para un análisis de las economías de escala en los fondos de pensiones privados.
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