Entrampados pero diversos: trayectorias en formación de habilidades en América Latina

Nota publicada por Juan A. Bogliaccini y Aldo Madariaga

La educación y la adquisición de habilidades son piedra angular del desarrollo y el progreso tecnológico. La falta de una mano de obra calificada en América Latina ha sido ampliamente analizada, siendo la región retratada como atrapada en una trampa de bajas habilidades y baja productividad.[1] Sin embargo, existe una brecha importante en nuestra comprensión de la política detrás de las políticas exitosas de formación de habilidades.[2]

Para contribuir a cerrar esta brecha, planteamos dos ejercicios. Por un lado, analizar las características comunes a la región en términos de la demanda y oferta de habilidades. En segundo lugar, comprender mejor las diferencias intra-regionales en términos de los esfuerzos realizados en las ultimas décadas respecto a la provisión de habilidades para el trabajo. En conjunto, ambos elementos nos permitirán comprender mejor qué elementos subyacen al rezago que muestra la región respecto a otras regiones emergentes, a la vez que comprender trayectorias diferenciadas y los desafíos que enfrentan distintos países en nuestro continente.

        América Latina se caracteriza por un patrón de especialización en actividades de baja productividad y la exportación de materias primas y productos con poco valor agregado. Incluso aquellos países que han avanzado más en la producción y exportación de productos de mayor valor agregado se colocan en las primeras etapas de las cadenas globales de valor, donde los procesos productivos tienden a ser simples ensamblados con requerimientos de habilidades mínimas.[3]  

        Desde la década de los ochenta, la región sufrió un proceso de desindustrialización temprana y una expansión prematura del sector servicios en detrimento de sectores que requieren mayores habilidades y más especificas. A diferencia de otras latitudes, la expansión de los servicios en América Latina no condujo al desarrollo de un sector de servicios de alta productividad sino por el contrario, aumentó los segmentos de servicios de baja productividad que requieren habilidades generales y mínimas, fundamentalmente blandas, y los empleos informales. La figura 1 ilustra este proceso a partir de cambios en la proporción de empleo en dos categorías de diferentes sectores económicos, agregados según sus niveles de productividad según la CEPAL: baja productividad (agricultura, comercio y servicios) y alta productividad (actividad financiera, electricidad y minería).[4]

Con la excepción de Costa Rica y México, el empleo en los sectores de alta productividad ha aumentado en sólo unos pocos puntos porcentuales y se mantiene en un promedio regional inferior al 8%. El empleo en-sectores de baja productividad, en tanto, se ha mantenido relativamente estático en un promedio de 67%. La contribución de cada sector al PIB es exactamente inversa: el 67% es producido por sectores de alta productividad mientras que sólo alrededor del 10% es generado por sectores de baja productividad e intensivos en empleo. En Corea del Sur, solo para tomar una referencia externa a la región, hacia 2010, sólo el 33% del empleo –la mitad que en América Latina– se generó en sectores de baja productividad, mientras que los sectores de alta productividad generaron del 28% del empleo –es decir, más de tres veces la cifra de la región.[5]

        Esta “heterogeneidad estructural”, es decir, que en nuestros países coexisten sectores productivos que serían característicos de economías en diferentes etapas de desarrollo, reduce la demanda de habilidades así como los incentivos para invertir en su formación, ya que tiende a segmentar el mercado laboral en dos grandes bloques: un amplio segmento de trabajadores poco calificados en sectores con alta rotación de mano de obra, que entran y salen de la formalidad siguiendo los ciclos económicos y que requieren de muy bajas habilidades; y un pequeño segmento de trabajadores muy calificados, con salarios más altos y mayor seguridad laboral que requiere y tiene acceso a mayores habilidades.[6]

        El descuido de la educación en América Latina muestra un marcado contraste con el éxito de los milagros económicos de Asia oriental y su política social orientada precisamente a las habilidades para el trabajo. Hacia 1980, mientras que el gasto en educación era similar en ambas regiones, los llamados Nuevos Países Industrializados (NPI) de Asia Oriental gastaron cada vez más equitativamente en las primeras etapas (primaria y secundaria), mientras que las tasas de deserción en América Latina más que duplicaron las de los NPI; países que pusieron especial énfasis en el aprendizaje y la mejora de las habilidades para el trabajo facilitando el acceso a los niveles iniciales de manera de evitar el tipo de segmentación del acceso educativo que muestra América Latina.[7]

A pesar del esfuerzo educativo de las ultimas décadas, América Latina todavía tiene niveles de habilidades para el trabajo significativamente más bajos en comparación con los países desarrollados. Si bien se han cerrado brechas en educación primaria, la diferencia se amplía a 20 puntos porcentuales en secundaria y más de 30 en educación terciaria en comparación con los países de la OECD. Nuestra región ha avanzado más rápidamente en el aumento de la proporción de estudiantes que asisten a la educación terciaria –del 22% al 44% entre 1999 y 2014– que de los que asisten a la educación secundaria, mejorando solo 10 puntos porcentuales en el mismo período, lo que ha reforzado la segmentación en el acceso a educación mencionada anteriormente.[8] El atraso es muy visible también en términos de adquisición de habilidades cognitivas, un indicador más preciso del nivel de las habilidades realmente adquiridas, donde incluso el país más avanzado del la región en estos términos, Chile, se ubica en los últimos lugares de los países de la OECD. 

        En suma, nuestros países adolecen de una alta segmentación de los diferentes niveles educativos en términos de calidad y provisión efectiva de habilidades para el trabajo. En este sentido, la educación no es diferente de otros ámbitos de la política social en América Latina,  caracterizadas por una  fuerte estratificación de beneficios, condiciones de acceso y rangos de protección.[9] 

        Este panorama, sin embargo, no debe esconder las diferencias relevantes que la región tiene a su interior.[10] Nuestro trabajo intenta desafiar la idea dominante de que la región está caracterizada por un patrón único de formación de habilidades, sosteniendo que las diferencias subyacentes en los esquemas de formación de habilidades generan configuraciones distintivas. Estas diferencias, a su vez, son fundamentales para pensar en clave política las rutas de escape de la trampa de bajas habilidades y baja productividad. 

        La inversión en formación de habilidades en la región sigue siendo escasa, en parte dado que nuestras economías, dominadas por sectores de baja productividad, reclaman pocas habilidades y muy generales. Sin embargo, en este contexto amplio destacamos diferencias intrarregionales significativas, de las que damos cuenta a partir de un análisis del stock de habilidades y sus flujos en cantidad, calidad y tipo. Existen dos clivajes transversales que son útiles para comprender las diferencias intra-regionales: capacidad de los sistemas educativos de universalizar el acceso a los diferentes niveles educativos así como la culminación exitosa de los ciclos; y el énfasis puesto en programas académicos tradicionales o educación técnica y vocacional. 

        En este sentido, el stock de habilidades refleja las habilidades ya disponibles en la fuerza de trabajo y representa los esfuerzos históricos de los gobiernos en la incorporación social a través de la educación. El flujo de habilidades, en cambio, refleja la velocidad a la que los sistemas de formación de habilidades logran aumentar el stock y representa los recientes esfuerzos de los gobiernos para utilizar la formación de habilidades como mecanismo de incorporación social. Este flujo de habilidades tiene tres componentes: cantidad (cobertura y finalización de ciclos), calidad (aprendizaje medido en pruebas estandarizadas) y tipo de habilidades (académicas o técnicas, a grandes rasgos) que se producen en el sistema de educación formal.

        Sobre la base de estos indicadores, proponemos la existencia de cuatro perfiles de formación de habilidades en la región: universalizante,  dual-académico,  dual-técnico y  excluyente.[11] El perfil universalizante cuenta con un alto stock de habilidades generales, altos flujos en  secundaria, aumento de la calidad y desarrollo de educación técnica, particularmente en el nivel postsecundario. Los países que analizamos en este grupo (Brasil, Colombia, Chile, Bolivia y Perú), con la excepción de Chile, siguen rezagados en términos de universalizar el acceso a la educación terciaria. Una combinación de provisión privada y estatal y un papel cada vez mayor para las alternativas de educación técnica parece estar detrás de estas historias de éxito. 

        Todos los países de este grupo se han beneficiado del reciente auge de las materias primas, fortaleciendo la demanda de mano de obra calificada de industrias intensivas en capital como el petróleo, la minería y la silvicultura. Esto también ha producido ingresos inusualmente altos de las exportaciones de productos básicos, lo que ha facilitado una respuesta a la oferta en términos de nuevas políticas e instituciones. Países tan disímiles como Bolivia, Brasil y Chile comparten la característica de ser altamente innovadores en las últimas dos décadas, pero presentan perfiles altamente diversificados en términos de políticas y énfasis.

        Bolivia muestra avances destacados entre 2000 y 2014. Gran parte de la provisión de educación del país se trasladó a la formación técnica y vocacional, especialmente en el nivel postsecundario. Bolivia es el país de la región que presenta el mayor avance relativo en aumento del stock, partiendo de niveles muy bajos. Brasil también ha demostrado un avance decidido en las últimas décadas en el cierre de brechas educativas. Entre 2000 y 2014, el porcentaje de la población de 20 a 24 años que completa educación secundaria creció en más de 30 puntos, acercándose a los líderes de la región. La provisión de educación técnica a nivel postsecundario se hace en base a una exitosa colaboración publico-privada de larga data: el sistema “S”. Chile ha avanzado mucho en cobertura, incluso desde niveles relativamente altos. Entre 2000 y 2015, Chile aumentó el número de personas de 20 a 24 años con educación secundaria completa, alcanzando cerca del 85 por ciento, el líder regional. Sin embargo, mantiene todavía altas brechas de equidad de acceso y un estancamiento en términos de calidad. 

Los países con perfil dual académico fueron históricamente vanguardistas en términos de expansión de la educación en la región: Argentina, Costa Rica y Uruguay. Sin embargo, en las ultimas décadas han sido incapaces de seguir avanzando en el cierre de brechas de formación de habilidades a nivel de secundaria y el postsecundario. Aunque estacionados en un nivel relativamente alto de stock educativo, se han mantenido atrás en términos de flujos de cantidad y eventualmente de calidad. Han consolidado sistemas duales de oportunidades altamente segmentadas, donde pocos estudiantes acceden a la educación terciaria y se ofrecen pocas alternativas a los que se quedan atrás.

        El caso de Uruguay ilustra bien la dinámica de este grupo. El avance de la educación en las últimas décadas ha sido muy magro. Entre 2000 y 2014 el país aumentó la proporción de población de 20 a 24 años que completó la educación secundaria en el entorno de un 7%. Este rezago lo lleva a mezclarse en términos de flujo con algunos de los países de perfil excluyente.

        Un tercer grupo de países tiene un perfil dual técnico (Ecuador, Panamá, El Salvador y México). Comparte con el tipo anterior la dualidad de sus trayectorias de formación de habilidades, aunque en un nivel comparativamente inferior debido al menor stock de habilidades. Estos países avanzaron de forma desigual en las últimas décadas, reduciendo mayormente las brechas en educación primaria, pero se encuentran aun lejos de tener éxito en universalizar el flujo a secundaria o mejorar la calidad. A diferencia del grupo anterior, estos países han desarrollado exitosamente alternativas de educación técnica en los niveles secundario y postsecundario. 

        Por último, el grupo de países con perfil excluyente (Nicaragua, Honduras, Paraguay y Guatemala) muestra resultados escasos en términos de stock y flujo. En estos países, la escasa demanda de habilidades se satisface a través de soluciones desde el sector empresarial ad hoc y con poca presencia estatal. A diferencia de los países de perfil dual (ambos tipos), en este caso las oportunidades están disponible para una pequeña minoría, dejando a la inmensa mayoría excluida del acceso a la formación de habilidades básicas, incluso en términos de finalización de la educación primaria. 

Los tipos de perfil propuestos esperamos sean útiles para comprender las oportunidades y los desafíos de las políticas y estrategias orientadas al desarrollo en una región en la que tanto los regímenes de producción y los políticos han cambiado drásticamente desde el final de los modelos de sustitución de importaciones. En muchos casos existe un desfasaje entre los niveles generales de desarrollo humano y económico, y la inversión en la formación de habilidades. Estas diferencias son significativas precisamente porque señalan diversas trayectorias políticas y económicas y, posiblemente, su evolución futura. Igualmente importante, las estrategias de formación de habilidades deben basarse en estrategias de incorporación social de los grupos sociales vulnerables y minorías excluidas a la vez que en las demandas potenciales de nuevos sectores productivos. En efecto, las barreras para el acceso y el logro de una educación de calidad y la adquisición de habilidades que se valoren en el mercado laboral siguen siendo el elefante en la sala de los esfuerzos de reforma educativa en América Latina. 

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[1] Eric A. Hanushek and Ludger Woessmann, The Knowledge Capital of Nations: Education and the Economics of Growth (Cambridge, MA: MIT Press, 2015); Carmen Pagés, Gaëlle Pierre and Stefano Scarpetta, Job Creation in Latin America and the Caribbean: Recent Trends and Policy Challenges (Washington, DC and Basingstoke: World Bank and Palgrave Macmillan, 2009); Jeffrey Puryear and Tamara Ortega Goodspeed, ‘How Can Education Help Latin America Develop?’, Journal of Emerging Market Economies, 3: 1 (2011), pp. 111–34.

[2] Ben Ross Schneider and Sebastian Karcher, ‘Complementarities and Continuities in the Political Economy of Labour Markets in Latin America’, Socio-Economic Review, 8: 4 (2010), p. 633.

[3] y [5] Véase, por ejemplo, CEPAL Cambio estructural para la igualdad: Un enfoque integrado para el desarrollo (Santiago: CEPAL, 2012).

[4] Los sectores son agrupados por CEPAL de acuerdo a la media de productividad del trabajo. Productividad media incluye construcción, manufactura y transporte. 

[6] Schneider, B.R. (2013). Hierarchical capitalism in Latin America. Cambridge University Press. Marius Busemeyer, Skills and Inequality: Partisan Politics and the Political Economy of Education Reforms in Western Welfare States (New York: Cambridge University Press, 2015); Cathie Jo Martin, ‘Skill Builders and the Evolution of National Vocational Training Systems’, in Chris Warhust, Ken Mayhew, David Finegold and John Buchanan (eds.), The Oxford Handbook of Skills and Training (Oxford: Oxford University Press, 2017), pp. 36–53.

[7] Stephan Haggard and Robert Kaufman, Development, Democracy and Welfare States (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2008)

[8] Datos de UNESCO-UIS.

[9] Ver Fernando Filgueira, Welfare and Democracy in Latin America: The Development, Crises, and Aftermath of Universal, Dual, and Exclusionary Social States (Geneva: UNRISD, 2005); Stephan Haggard and Robert Kaufman, Development, Democracy and Welfare States (Princeton, NJ: Princeton University Press, 2008); Evelyne Huber and John Stephens, Democracy and the Left: Social Policy and Inequality in Latin America (Chicago, IL: Chicago University Press, 2012); Juliana Martínez-Franzoni, ‘Welfare Regimes in Latin America: Capturing Constellations of Markets, Families, and Policies’, Latin American Politics and Society, 50: 2 (2008), pp. 67–100; Jennifer Pribble, Welfare and Party Politics in Latin America (New York: Cambridge University Press, 2013); Alex Segura-Ubiergo, The Political Economy of the Welfare State in Latin America: Globalization, Democracy, and Development (New York: Cambridge University Press, 2007).

[10] Bogliaccini, J., & Madariaga, A. (2020). Varieties of Skills Profiles in Latin America: A Reassessment of the Hierarchical Model of Capitalism. Journal of Latin American Studies, 52(3), 601-631. doi:10.1017/S0022216X20000322 

[11] Nos servimos de un análisis jerárquico de clústeres para distinguir diferentes perfiles de suministro de habilidades. Los clústeres representan diferentes tipos de perfil de habilidades. El análisis detallado esta disponible en Bogliaccini y Madariaga (2020).

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