Lo que suma es que no reste: el debate sobre eficiencia educativa

"Investing" by 401(K) 2013 under CC BY-SA 2.0
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La incapacidad del sistema educativo uruguayo para captar, retener y formar nuevas generaciones reúne coincidencias en la agenda pública. Los desencuentros aparecen en las causas de esta incapacidad y, sobre todo, en cómo corregirlas.

En la opinión del actual gobierno, por ejemplo, las respuestas se encuentran en la gestión y optimización del uso de los recursos. Así lo expresan al menos 3 de los 6 lineamientos estratégicos (LE), presentados en la Ley de Presupuesto Quinquenal 2020-2024 que refleja el Plan de Desarrollo Educativo para ANEP (Administración Nacional de Educación Pública).[1] A saber, LE 4: “fortalecer la gestión de los centros y promover comunidades integradas y de aprendizaje”; LE 5: “diseñar y establecer una política nacional docente” sobre formación, carrera y condiciones de trabajo y LE6: “transformar el diseño y la gestión institucional”. Varias modificaciones votadas en la Ley de Urgente Consideración N° 19.889-LUC van en el mismo sentido. El Artículo 193 (inciso D) habilita cambiar el estatuto docente para pagar “compensaciones o complementos salariales y otros beneficios”, siempre que se cumplan metas de gestión pública. Hace pocas semanas, la misma Rendición de Cuentas 2020 anuncia que se están desarrollando investigaciones para determinar “la eficiencia en la aplicación de los recursos” en los centros educativos (Tomo I, Cap. 4).[2]

A priori, eficiencia, optimización y gestión parecerían reflejar que, en un mar de abundancias y excesos presupuestales, se acabó el recreo (sic). Pero ningún dato sobre el nivel de gasto educativo en Uruguay, en la comparación regional o internacional, avala esta percepción. Como porcentaje del PBI, este gasto para el conjunto del sistema educativo público llegó a un pico máximo de 5% en 2018 (DINEM, 2020). Esta cifra es menor que en Costa Rica, Argentina o Chile y menor a la recomendación de la UNESCO: 6% (INEEd, 2017). Esto no significa que procurar la eficiencia no sea un objetivo deseable. En esta entrada al blog se discuten algunos aspectos del debate sobre eficiencia educativa y su aplicación a Uruguay.

Que no reste. Heredado del campo de la producción, el concepto de eficiencia refleja la capacidad de alcanzar el máximo producto posible (pensado como el volumen de un bien o servicio), dados los recursos invertidos (tiempo, trabajo, capital, materias primas). Alternativamente, también se concibe como el mantenimiento de ciertos niveles de resultados utilizando menos recursos.

En un escenario de aumento del gasto educativo, los países desarrollados sostienen hace varios años una agenda centrada en la eficiencia. Los estudios se afilian a una adaptación de la primera definición: un desempeño eficiente busca aprovechar el máximo potencial educativo posible de los recursos disponibles (De Witte y López, 2015). Se asume que educar es caro, porque es un proceso centrado en el trabajo de profesionales y técnicos que deben ser remunerados.[3] Por esto, más que en reducir el gasto, el foco se encuentra en procurar que los recursos se asignen para potenciar lo más posible la enseñanza y el aprendizaje (OCDE, 2017).

Menos no es más. Aunque la discusión en Uruguay aún se encuentra en una etapa incipiente, las metas de control del déficit fiscal y contención del gasto público señalan un marco general de restricciones. La ejecución presupuestal de ANEP en 2020 (a precios de 2019) quedó virtualmente constante respecto al año anterior, incluso con pandemia. La actual propuesta de Rendición de Cuentas también muestra un esfuerzo por reasignar varias partidas buscando alterar lo menos posible el nivel de gasto total (Tomo III, Rendición de Cuentas 2020).

Si bien no siempre más recursos conducen a mejoras en los resultados, aumentar la inversión es relevante cuando se está bajo ciertos umbrales, como en el caso de Uruguay (OCDE, 2017).[4] En este escenario, no necesariamente existe una contradicción entre más gasto y más eficiencia. En esta dirección van los resultados preliminares de un estudio sobre eficiencia en las escuelas públicas, que realizamos con Gabriela Sicilia. Utilizando la base ARISTAS 2017, el trabajo encuentra que, lo que a primera vista se identifican como ineficiencias de la escuela para mejorar el desempeño de sus alumnos, realmente encubre restricciones en los recursos de que dispone.[5] En otras palabras, cuando se consideran (o “se controlan”) varias condiciones edilicias, de infraestructura y socioeconómicas de la población que asiste al centro educativo, los niveles de ineficiencia de la escuela se reducen sensiblemente: alrededor de 40% con relación al caso en que no se consideran estos aspectos. De hecho, el indicador final de eficiencia parece apuntar a que, con los recursos existentes, se está cerca de obtener el máximo potencial que pueden aportar las escuelas al desempeño estudiantil. Más resultados requeriría más recursos.

Más por menos… menos. Además de la inclusión de compensaciones para docentes que cumplan metas de gestión, la LUC deposita una importante responsabilidad por su diseño y monitoreo en las direcciones de los centros educativos (Artículo 193, inciso D). En el mismo sentido, la Rendición de Cuentas (Tomo I) alude a la elaboración de un nuevo marco regulatorio, que les otorgue competencias “específicas en la toma de decisiones pedagógicas y funcionales”.

Estudios a nivel internacional señalan que, sin modificar los recursos disponibles, delegar mayores responsabilidades en los centros puede producir inequidades entre ellos. La razón es que su capacidad de funcionamiento queda más atada al apoyo y financiamiento que puedan obtener de su población estudiantil. Pero, incluso disponiendo de más recursos, la mayor autonomía de las direcciones para delinear criterios de gestión puede crear tensiones con las orientaciones pedagógicas del plantel docente y con las directrices de las autoridades centrales (OCDE, 2017). En Uruguay, los gremios docentes también han señalado que la discrecionalidad con que puedan conducirse las autoridades de las instituciones puede afectar el ejercicio de las tareas educativas.

Sumemos a esto que el esquema previsto para pagar compensaciones, más que reconocer el valor de los docentes como profesionales de la educación, tiende a colocarlos en el rol de funcionarios que rinden cuentas (Conde et al. 2020). Y que, del lado de las direcciones, elaborar y monitorear metas de gestión, con consecuencias en el salario docente, puede implicar una carga administrativa que no están preparadas para enfrentar. En este marco de tensiones, mejorar la eficiencia entendida como “máximo potencial educativo”, puede resultar complejo.

2+2 = 3 Las pruebas estandarizadas muestran resultados sobre aprendizajes que permiten compararnos internacionalmente (caso de las pruebas de UNESCO para primaria o las conocidas PISA para secundaria), o medir los logros respecto a contenidos y metas del país, como en el caso de ARISTAS. Al dar cuenta de lo realizado siguiendo criterios homogéneos, suelen tomarse como referencia para elaborar estrategias de gestión, planes y medidas de eficiencia. No obstante, evaluar eficiencia, logros educativos o, aún más, evaluar a los docentes sólo mediante las pruebas tiene limitaciones. La razón es que no hay una correspondencia directa entre enseñanza y aprendizaje. En el aprendizaje inciden muchos factores que los docentes y centros educativos, por sí solos, no pueden modificar: los antecedentes de los padres de los alumnos, su grado de involucramiento, las nociones y competencias individuales adquiridas en etapas previas, las propias características personales de los estudiantes, el nivel de ingreso de sus hogares.

A modo de referencia, el estudio mencionado sobre eficiencia escolar en Uruguay, encuentra que dos tercios de las mejoras necesarias para alcanzar la eficiencia dependen de la motivación y esfuerzo de los alumnos y el resto de la gestión que realizan las escuelas.[6] En la actitud de los estudiantes, probablemente inciden sus condiciones y circunstancias individuales y familiares, en particular su contexto cultural y socioeconómico. Esto no significa que no haya espacio para mejorar las tareas docentes y de apoyo que muevan al mayor esfuerzo estudiantil. Sin embargo, sitúa las expectativas sobre la labor docente (y los recursos invertidos) en el marco de la matriz de desigualdades sociales que debe enfrentar.

Más por más. El camino propuesto por la actual administración abre una discusión interesante. Las mejoras de gestión basadas en cálculos de eficiencia educativa pueden contribuir a utilizar los recursos de un sistema en forma efectiva, de modo de mejorar la enseñanza y los aprendizajes. Sin embargo, esto no necesariamente significa planificar ahorros, sino asignar los recursos de manera de obtener el máximo potencial de los alumnos. Incluso, gestionar con eficiencia puede implicar asignar más recursos: bien porque se precisa apuntalar la inversión existente en algunas actividades de enseñanza, bien porque se identifica que es preciso sustituirlas por otras, que no necesariamente son más baratas. Abordado en esta perspectiva, las opciones que abre el debate parecen más ricas. De hecho, se ha señalado que, si el sistema educativo logra contribuir a que todos los estudiantes alcancen su máximo potencial, no sólo será más eficiente, sino también dará pasos para ser más equitativo (Woessmann, 2008).

Referencias

Azar, P. y Sicilia, G. 2021. An assessment of pupil and school performance in public primary education in Uruguay (Ponencia presentada en el XXIX Congreso de la Asociación Española de Economía de la Educación, julio 2021).

Conde, S., Falkin, C., Rodríguez, G. 2020. Una mirada crítica al Plan de Desarrollo Educativo 2020-2024 de ANEP. Elaborado en el marco del acuerdo de cooperación entre FeNaPES y estudiantes del Doctorado de Ciencias de la Educación de la UdelaR.

DINEM-MIDES 2020. El gasto público social en Uruguay. Actualización de la estimación hasta 2018. Documento de Trabajo, Dirección Nacional de Evaluación y Monitoreo.

De Witte, K. y Lopez, L. 2015. Efficiency in education: a review of literature and a way forward. Journal of the Operational Research Society: 1-15.

Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEEd) 2018. ARISTAS 2017. Informe de resultados de tercero y sexto de educación primaria. Instituto Nacional de Evaluación Educativa (INEEd), Montevideo.

---------- 2017. Informe sobre el estado de la educación en Uruguay 2015-2016, Instituto Nacional de Evaluación Educativa, Montevideo.

OCDE 2017. The Funding of School Education: Connecting Resources and Learning, OECD Publishing, Paris.
Woessman, L. 2008. Efficiency and equity of European education and training policies. International Tax and Public Finance 15/2: 199-230.

[1] El Plan de Desarrollo Educativo se encuentra en el siguiente enlace: https://www.anep.edu.uy/15-d/plan-desarrollo-educativo-2020-2024-anep

Convivencia y Territorialidad

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