Sobre la política de las transferencias informales

Foto: diario El País.
A todos nos suena conocido el hecho de que los hogares pueden consumir servicios básicos como el agua o la electricidad sin pagar la tarifa. Seguramente también, todos tenemos opiniones más o menos fuertes sobre si este comportamiento podría ser justificable bajo ciertas condiciones o si nunca debería ser justificado. En general, las personas de izquierda son más propensas a pensar que vivimos en un mundo injusto[1]---lo que determina las condiciones materiales de nuestra vida es la suerte del hogar en que nos tocó nacer y no el mérito o esfuerzo personal---y también tienden a justificar y a apoyar la tolerancia estatal frente a comportamientos como el acceso irregular a servicios básicos por parte de aquellos que viven en hogares con más empobrecimiento relativo[2].

Claro, siempre que hay votantes y preferencias más o menos claras sobre la asignación de determinados recursos, hay políticos y gobiernos que reaccionan frente a esas preferencias. Este juego no solo se da con transferencias formales (como el seguro de desempleo o una transferencia de programas condicionados) sino también con las transferencias informales. Por ejemplo, además de la propensión individual de las personas al hurto o consumo de irregular de energía eléctrica, está también la decisión estrictamente política sobre la tolerancia del gobierno a la violación de ciertas normas[3]. Desde este punto de vista, la asignación y distribución de algo así como "unidades de tolerancia" frente acceso irregular a la energía eléctrica puede entenderse como un programa social de transferencias informales. Esto es una herramienta de política frecuentemente utilizada por los gobiernos para brindar seguridad y suavizar el consumo de la población en países en desarrollo y con economías volátiles.

Para sustentar estas afirmaciones con algo de evidencia podemos comparar, por ejemplo, una situación en la que hay votantes que pueden re-eligir al gobierno u optar por reemplazarlo, contra una una situación en la que directamente no hay votantes y el horizonte de tiempo del gobierno es (relativamente más) independiente de las demandas sociales. Operativamente, la primera situación podría ser una democracia y la segunda una autocracia. Si efectivamente los gobiernos democráticos responden a las demandas por protección social con transferencias informales, deberíamos observar que el hurto de energía es contra-cíclico en esos regímenes. Es decir, las pérdidas de energía deberían aumentar durante las crisis económicas y reducirse cuando la economía mejora. En las autocracias, por el contrario, los gobiernos no pagan un costo electoral por castigar y reprimir el consumo irregular de energía, y por tanto no brindan transferencias informales contracíclicas porque son insensibles a las necesidades básicas de la población.

La Figura 1 muestra la correlación entre los ciclos económicos y las pérdidas de transmisión y distribución (PTD) en diferentes regímenes políticos de América Latina. Las PTD se miden como la pérdida de potencia sobre la potencia total suministrada[4]. Las áreas sombreadas representan nuestra incertidumbre[5]. Como se puede apreciar, los datos confirman que las pérdidas son acíclicas en las autocracias y fuertemente contracíclicas en las democracias. Como muestra el gráfico derecho de la Figura 1, las pérdidas aumentan cuando la brecha del producto es negativa (i.e., crisis) y disminuyen cuando la economía se mueve hacia lado positivo del ciclo económico. La diferencia de las pendientes en democracias y autocracias es estadísticamente significativa y económicamente relevante. Mientras que los ciclos económicos no tienen efecto en las pérdidas de transmisión y distribución de electricidad en regímenes autocráticos, las democracias con crecimiento menor a 2 puntos por debajo de la expectativa experimentan un 5% más de pérdidas de electricidad que las democracias que crecen 2 puntos por encima de la expectativa. Esta evidencia apoya la idea de que los gobiernos que responden a las demandas de la ciudadanía (aquí democracias) utilizan la tolerancia al hurto de energía eléctrica como un programa de protección social informal.


Figura 1: Pérdidas de electricidad, ciclos económicos y regímenes políticos en América Latina entre 1970 y 2015.
Fuente: tomado de López-Cariboni, ​Santiago, "​Pérdidas de Energía Eléctrica y Regímenes Políticos en América Latina." Globalización, Competitividad y Gobernabilidad 12(1): 109-119, 2018.

El análisis más detallado de este fenómeno en Uruguay nos permite pensar que los gobiernos además de tolerar en forma oportunista el aumento del consumo irregular de energía durante tiempos de crisis, también pueden exhibir preferencias ideológicas propias o responder a las preferencias ideológicas de sus votantes (las cuales discutí al inicio de esta nota). En un trabajo reciente[6] muestro que las pérdidas no técnicas (es decir, solamente el consumo irregular energía a nivel de hogares) en zonas residenciales de Montevideo han sido altamente contra-cíclicas desde 1998 hasta 2011. Ver Figura 2. En ese sentido, los gobiernos de izquierda y derecha no parecen tener diferencias importantes en cuanto a la relación entre el consumo irregular de energía y los ciclos económicos. Sin embargo, en las zonas más carenciadas de la ciudad (sobre todo asentamientos irregulares), la evolución de las pérdidas no técnicas se desacopla del ciclo económico luego de que la izquierda comienza a gobernar. Por supuesto que esto puede responder a múltiples razones y no únicamente a decisiones políticas sobre la tolerancia al hurto de energía. No obstante, lo que sí es poco discutible es que la distribución del acceso irregular a la energía eléctrica se ha vuelto mucho más progresiva en el último período.

Figura 2. Pérdidas no técnicas en distintas zonas de Montevideo.
Nota: La línea sólida indica el consumo irregular de energía eléctrica en zonas residenciales regulares como porcentaje del consumo total. La línea punteada indica el consumo irregular de energía eléctrica en zonas definidas como carenciadas (especialmente asentamientos irregulares) como porcentaje del consumo total.  El área sombreada en gris indica el pico de la crisis económica (junio de 2002 - abril de 2003). La línea punteada vertical azul indica el comienzo de los gobiernos de izquierda en Uruguay (marzo de 2005).
Fuente: tomado de López-Cariboni Santiago, "Informal Service Access in Pro-cyclical Welfare States:  A Comparison of Electricity Theft in Slums and Regular Residential Areas of Montevideo​." Journal of Comparative Policy Analysis. En prensa.

Esta nota no busca argumentar sobre aspectos morales o ideológicos del problema. Tampoco se trata de ocultar los avances recientes que ha hecho el país en materia de regularización de asentamientos, los innovadores planes que coordinan programas de trasferencias con estímulos a la formalización en el acceso a servicios básicos, así como los muy importantes esfuerzos por reducir los efectos sobre la estigmatización social que frecuentemente tienen muchas de estas intervenciones. Sin desmedro de todo ello, aunque la política social informal pueda resultarle muy incómoda a los gobernantes, la creciente evidencia sugiere que existe y que tiene su propia economía política.


[1] Ver por ejemplo: Alesina, Alberto, Edward Glaeser, y Bruce Sacerdote. 2001. “Why Doesn’t the United States Have a European-Style Welfare State?” Brookings Papers on Economic Activity 2001(2): 187–254.; Alesina, Alberto, y Paola Giuliano. 2009. “Preferences For Redistribution.” National Bureau Of Economic Research, Marzo; Benabou, Roland, y Jean Tirole. 2006. “Belief in a just world and redistributive politics.” Quarterly Journal of Economics 121(2): 699 – 746.
[2] López-Cariboni, Santiago. "Political foundations of electricity losses and theft: evidence from survey experiments and time-series cross-section data in Latin America.'' ​​Proyecto financiado por Banco de Desarrollo de América Latina, CAF. 2016. Trabajo en curso disponible a petición.
[3] Ver por ejemplo: Holland, Alisha 2014, The Distributive Politics of Enforcement. American Journal of Political Science, 59(2), pp. 357-371.
[4] Por una explicación detallada del uso de datos y la fuente de los mismos ver: López-Cariboni, ​Santiago, "​Pérdidas de Energía Eléctrica y Regímenes Políticos en América Latina." Globalización, Competitividad y Gobernabilidad 12(1): 109-119, 2018.
[5] Es decir, son intervalos de confianza del 95 % de una línea de regresión ajustada por mínimos cuadrados.
[6] López-Cariboni Santiago, "Informal Service Access in Pro-cyclical Welfare States: A Comparison of Electricity Theft in Slums and Regular Residential Areas of Montevideo​." Journal of Comparative Policy Analysis. En prensa. Aquí disponible

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