(y su inseparable amigo el fantasma del Estado sin plata)
Por Fernando Esponda
El
Estado es ineficiente; el Estado no tiene plata
Dos
fantasmas recorren Uruguay: el fantasma del Estado ineficiente y el fantasma
del Estado sin plata. El primero, elegante, moderno, técnico, conciliador, de
traje y corbata, ha ido ajustando su personalidad, y si bien tuvo épocas más
gloriosas –¡qué década los 90!–, sigue presente circulando en las discusiones,
integrándose al sentido común y llevando su mensaje como un mantra único y
poderoso: “el Estado es menos eficiente que el sector privado”.
El
segundo fantasma, muy amigo del primero, tiene perfil más bajo pero es igual o
más poderoso. Parco, de pocas palabras, gris, con camisa a cuadros y chaleco de
oficinista, saca su libreta y mirándonos por encima de los lentes nos recuerda
constantemente que “el Estado no tiene plata”.
Estos
dos fantasmas suelen aparecer en las discusiones sobre infraestructura, y
corresponden a los dos axiomas fundamentales que sostienen, a nivel político y
del sentido común, el andamiaje conceptual de las modalidades alternativas de
inversión pública y los Contratos de Participación Público-Privada (PPP). Son,
por lo tanto, dos fantasmas con los que vale la pena conversar.
El
fantasma del Estado ineficiente
Este
primer fantasma, que debe reconocerse ha sido bien alimentado por los recientes
e importantes episodios de empresas estatales fundidas y recapitalizadas, se
encuentra muy presente en un país que, a pesar de su arraigado Batllismo –o,
más bien, como contracara del mismo– tiene la extraña patología de reflexionar
siempre en relación al Estado: ante la caída de una empresa pública, la
reflexión es sobre la gestión pública; ante la caída de una empresa privada, la
reflexión es sobre la política macroeconómica.
¿Es
más eficiente desarrollar proyectos productivos a través del sector privado?
Para buscar respuestas a esta pregunta se pueden considerar varios elementos,
pero hay una distinción que me resulta particularmente destacable: la relación
entre costos de inversión y costos de operación y mantenimiento. Por un lado,
existen proyectos en donde lo que más importa es la gestión (una heladería, una
pizzería, una peluquería); por otro lado, existen proyectos en donde lo más
caro es la inversión (un parque eólico, una carretera, una represa). En este
segundo tipo de proyectos, la eficiencia se juega en la cancha de la inversión
y, por ende, en el costo del financiamiento. Ramón Méndez, ex director de
energía, ejemplifica con claridad este modelo de negocio para el caso eólico: “Uno
tiene que entender que el negocio eólico es un negocio básicamente financiero.
¿Qué quiero decir con esto? ¿Cuál es el costo del combustible? Es gratis,
básicamente. ¿Cuál es el costo de Operación y Mantenimiento? Muy bajito. ¿Cuál
es, entonces, el costo de la energía? Repagar la inversión inicial. Esto
significa dos cosas: primero, conseguir el mejor precio; segundo, conseguir la
mejor tasa de interés."
De
esta forma, si el problema central radica en la financiación, la estrategia más
eficiente será aquella que consiga financiamiento a menor costo. Y un hecho de
consenso en la literatura económica es que, entre el Estado y el sector
privado, el primero es el que tiene capacidad de conseguir financiamiento más
barato. En este sentido, resulta elocuente lo que plantea un informe del
parlamento británico sobre las PPP desarrolladas en su país: “El costo del
financiamiento es significativamente mayor en una PPP. Por lo tanto, el costo
financiero del repago de la inversión es considerablemente mayor que el costo
de amortización de un préstamo gubernamental. No hemos visto evidencia que
sugiera que este ineficiente método de financiamiento haya sido compensado por
los beneficios de la transferencia de riesgos de la PPP. Por el contrario, hay
evidencia de lo opuesto.”
El
mismo informe plantea que “el costo de capital de un proyecto PPP típico
está por encima del 8%, el doble que la tasa de interés de largo plazo a la que
el gobierno puede endeudarse, aproximadamente 4%.” ¿Es mucho o es poco este
4% de diferencia? Para que se haga una idea, suponga que usted va al Banco
Hipotecario a pedir un préstamo de 100.000 dólares a 25 años para comprar su
casa. Si el banco le presta a un 4%, va a pagar una cuota de 15.000 pesos por
mes; si el banco le presta a un 8%, pagará una cuota de 22.000 pesos. O sea,
7.000 pesos de diferencia por mes, casi un 50% más de cuota todos los meses.
Multiplique esta idea por miles de millones de dólares, y tendrá una dimensión
del sobrecosto financiero del que hablan los ingleses.
En
este marco, serviría apelar a un camino privado sólo si esta modalidad es tanto
más eficiente en la construcción y desarrollo del proyecto que pueda compensar el
encarecimiento del crédito. Si bien es cierto que en Uruguay el marco normativo
de las PPP contempla esto y obliga a hacer una comparación, la lógica
secuencial por la cual se toman las decisiones (en donde las alternativas
reales son hacer el proyecto vía PPP o no hacerlo) terminan viciando el proceso
y sesgándolo fuertemente hacia la aprobación de la PPP.
[Paradoja fantasmal 1: el auge
de las PPP, apoyado en la retórica del fantasma del Estado ineficiente, florece
en el terreno de la infraestructura, en donde en general los proyectos son de
alta inversión y bajos costos de operación y mantenimiento, y por lo tanto la
variable clave es el costo del financiamiento.]
El
fantasma del Estado sin plata
El
segundo fantasma, que plantea que “el estado no tiene plata” (o, en la
versión que nos gusta a los economistas, “no hay espacio fiscal”) es muy
frecuentemente escuchado, y es bastante difícil de rebatir. Si el Estado no
tiene plata, bueno, pues, no tiene plata, qué se la va a hacer, una pena. El
problema es que la derivación de esta afirmación debería ser que, si no hay
plata, entonces no se realice el proyecto de inversión. Pero no. La derivación
actual de este “hecho” es: entonces el proyecto lo debe realizar un privado.
Y
allí viene el privado con sus recursos y hace el proyecto de infraestructura. Y
el modelo cerraría, por lo menos para mí, desde el punto de vista lógico, si el
privado hace el proyecto y cobra al público un precio por su uso, y con eso
repaga la inversión, sin que el Estado (ese que no tenía plata) tenga que poner
plata (porque no tenía). Pero lo que en general sucede es que el que termina
pagando la infraestructura es… el Estado. Por ejemplo, a través de un contrato
a largo plazo llamado PPP. Ese Estado que no tenía plata para financiar la
obra, termina siendo posteriormente el que asegura el flujo de dinero para
financiar la obra.
Más
extraño aún resulta el proceso cuando el Estado invierte pero a través de
modalidades alternativas de inversión (usted debe haber escuchado estas
palabras: fideicomiso, leasing, sociedad anónima). En este escenario, el
proceso lógico actual es el siguiente: el Estado no tiene plata –> el Estado
no puede invertir –> pero el Estado debe invertir –> entonces armemos
algo raro, por ejemplo… un Fideicomiso –> ahora sí, el Estado (que no podía
invertir porque no tenía plata) ahora puede invertir (porque ahora puede).
Es
importante recordar, para reflexionar sobre este segundo axioma, que para
realizar cualquier proyecto de infraestructura lo que hace el Estado es pedir
un préstamo, igual que lo hace un privado. Cuando hablamos de inversiones, el
problema no es si el Estado tiene plata o no en una cajita para pagar una
inversión, sino si tiene capacidad de pedir un préstamo para financiarla. Tanto
tomando la opción de hacerla directamente y pidiendo un préstamo, como
haciéndola a través de otra entidad (que va a pedir un préstamo) y asegurándole
a ésta un flujo de fondos a futuro (para repagar ese préstamo), lo que está
haciendo es endeudarse. O se endeuda comercialmente, o se endeuda
financieramente, pero siempre se endeuda.
[Paradoja fantasmal 2: El fantasma
del Estado sin plata habita plácidamente los terrenos de los proyectos de
infraestructura, que por sus características económicas no suelen nacer
espontáneamente del mercado, y suelen necesitar en un extremo de la cadena de
pagos al Estado como financiador.]
El
alma de los fantasmas: la economía y la contabilidad
El
mensaje del primer fantasma es, esencialmente, ideológico, político, económico.
Confluyen en su construcción miles de trabajos, libros, artículos, experiencias
concretas y siglos de gente pensando una de las preguntas centrales de la
economía: cómo organizar la producción. ¿Qué es más eficiente, organizar la
producción de forma privada o pública? ¿Para qué casos es mejor una opción,
para que casos es mejor la otra? Ambas opciones –y el abanico intermedio que
existe entre ellas– tienen pros y contras, y la discusión de cuál es más
apropiada es una de las más interesantes de la economía, y siempre estará
abierta.
La
esencia del planteo del segundo fantasma es, sin embargo, un poco más
escurridiza. El hecho de plantear que el Estado no tiene plata para hacer una
inversión, para acto seguido proponer una forma alternativa de canalizarla en
donde, a fin de cuentas, quien paga es el Estado, es más difícil de comprender.
¿Por
qué el desarrollo de la generación eólica se basó fundamentalmente en contratos
con privados, que consiguen financiamiento a mayores costos? ¿Por qué está tan
de moda el avance de las PPP como solución a los problemas de infraestructura,
aunque salgan más caras? ¿Por qué el Antel Arena se realizará como fideicomiso,
si por esta modalidad costará 8 millones de dólares más? ¿Por qué UTE decidió
alquilar una línea de trasmisión (mediante la modalidad Leasing), o
empezar a alquilar medidores, en lugar de comprarlos directamente?
Entiendo
que la respuesta madre a estas cuestiones radica en la contabilidad pública y
en cómo ésta relaciona inversión pública con déficit fiscal (disculpe si en
algún momento ya me escuchó decir esto, pasa que es mi núcleo delirante...). La
diferencia fundamental es que si el Estado invierte directamente, toda esa
inversión impacta en el déficit fiscal, pero si lo hace a través de modalidades
alternativas o a través de contratos con privados, ese impacto se diluye a lo
largo del tiempo. De esta forma, “inversión pública = déficit fiscal más alto”,
e “inversión por otros caminos = déficit fiscal más bajo”. Para
ejemplificar, en un trabajo reciente calculamos que haber realizado una mayor
proporción de parques eólicos directamente por UTE hubiera sido más eficiente,
por lo menos en términos de costo de financiamiento y ahorro de exoneraciones
tributarias, pero también hubiera hecho saltar al déficit fiscal a valores
superiores a 5%.
Como
contrapartida de encarecer los proyectos de inversión, el camino escogido nos
permite ir a las calificadoras de riesgo para, bien peinaditos, mostrarles que
nuestras cuentas fiscales están equilibradas, que nuestro déficit fiscal no es
tan alto, y que nos mantengan el Investment Grade, para luego ir nuevamente
bien peinaditos a los inversores y mostrarles que tenemos un sote, que somos
confiables, que traigan su dinero a este bendito país. Y es verdad, son las
reglas de juego, y en un país como Uruguay, fuertemente dependiente de la
inversión externa, es muy difícil escapar de estas reglas. Pero aceptemos que
estamos jugando a este juego, en lugar de plantear en la presentación de cada
proyecto de infraestructura que las decisiones tomadas siempre se basan en que “el
Estado es ineficiente” o que “el Estado no tiene plata”.
El
esquema en el que actualmente tomamos decisiones de inversión se basa en una
regla contable que tiene un fuerte sesgo anti-inversión pública, restringe la
inversión en infraestructura y es una de las principales y menos nombradas
causas de ineficiencia económica. Resulta imprescindible rediscutir este
esquema, con la esperanza de alcanzar un punto más razonable en donde el centro
de la discusión de las inversiones públicas vuelva a ser, más que la apuesta a
esconderlas contablemente, la real búsqueda de eficiencia económica.
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Bibliografía y Citas:
FMI.
(1986). Manual de estadísticas de las finanzas públicas. Washington:
International Monetary Fund, Publication Services.
FMI.
(2001). Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas. Washington:
FMI.
House of Commons Treasury Committee. (2011). Private
Finance Initiative. London: The Stationery Office Limited.
House of Lords. (2010). Private Finance Projects
and off-balance sheet debt. London: Committee Office, House of Lords.
Méndez, R. (2015, 07 05). Entrevista a Ramón
Méndez en Radio el Espectador. Retrieved from
http://www.espectador.com/sociedad/318733/ramon-mendez-galain-y-la-revolucion-energetica-uruguaya
“En muchos casos la preocupación por la
solvencia y la eficiencia han pasado a un segundo plano, y el recurso de la
inversión privada se ha guiado fundamentalmente por el deseo de eludir la
presión de los objetivos de liquidez sobre la inversión pública. Proyectos
concebidos con tal propósito en mente pueden no estar bien diseñados desde el
punto de vista de la eficiencia o la solvencia.”
Easterly, Irwin y Servén (2008), Walking up the
Down Escalator: Public investment and Fiscal Stability, Banco Mundial, pág.
45
“[Una opción] es la adopción lisa y
llana de los principios contables del Manual de Estadísticas de Finanzas
Públicas 2001 del FMI. (…) En este sentido, estos proyectos podrían
contabilizarse en el presupuesto público cuando los gobiernos realizan las
amortizaciones de los préstamos, y no al momento de recibirlos, de la misma
forma que algunos proyectos de asociaciones público-privadas. Esto permitiría
distribuir intertemporalmente la carga financiera, tal como es la práctica en
el sector privado.”
Martner y Tromben (2005), Opciones
para enfrentar el sesgo anti-inversión pública, CEPAL, pág. 8-9
Citas y comentarios relacionados para el caso uruguayo:
“Una revisión del marco de las empresas
públicas debería favorecer, o poner sobre la mesa, lo importante que es que el
Uruguay empiece a transitar, lenta pero de manera clara, hacia la adopción del
Sistema 2001 del Fondo Monetario Internacional de Contabilidad Pública. No
podemos seguir estando en un régimen en el cual las inversiones de las empresas
públicas, en el consolidado de la contabilidad del sector público no
financiero, son un gasto. Esto es una locura. Restringe las inversiones de las
empresas, afecta el desarrollo de la infraestructura en un país –como lo ha
señalado el Banco Mundial– en donde este desarrollo está en manos de las
empresas públicas. Este no es un país en donde el desarrollo de infraestructura
esté en manos de un sector privado muy dinámico; la provisión de
infraestructura está, y va a estar por mucho tiempo, en mano de las empresas
públicas. Tener un sistema de contabilidad que no favorece a transparentar cuándo
una inversión pública es una compra de un activo, y por lo tanto no debe ser
consolidado en el ajuste global del sector público no financiero como una
erogación de caja, es un tema crucial.”
Gabriel Oddone (2015), Presentación
en Seminario de la URSEA
“Teniendo
el sello de aprobación de los organismos y su asesoramiento técnico, eso
garantiza que estas obras van a ser de alta rentabilidad económica y social. Si
así ocurre, podríamos llegar a convencer al Fondo Monetario Internacional (FMI)
–que tiene su metodología, pero que está abierto a escuchar estas propuestas– y
a las calificadoras de riesgo de no se compute como parte del déficit fiscal
porque en rigor esto no es gasto. Se podría tratar como un proyecto
autocontenido por fuera de las cuentas públicas. Cuando uno tiene en cuenta los
flujos que va a generar este proyecto a futuro y los descuenta apropiadamente,
va a tener un valor presente neto positivo. No es deuda sino todo lo contrario,
es un activo para el país. Y si está avalado por los organismos –y esto es muy
importante–, podemos ir al FMI y decirles, "miren, esto no debería
computarse como déficit ni como deuda y por eso lo dejamos aparte". Es una
apuesta al crecimiento futuro y al mismo tiempo, a la reactivación presente.”
Ernesto
Talvi (2016), Entrevista en Diario El Observador
“Quiero aclarar algo que es importante.
En el resultado fiscal, que es el que se divulga mensualmente, no están las
pérdidas y ganancias de las empresas públicas, sino las diferencias entre
ingresos y gastos. Si las empresas públicas dan ganancias, no importa… Si una
empresa pública está gastando por inversiones de altísima rentabilidad USD
2.000.000.000 –una gran inversión–, esa cantidad va al déficit, aunque en la
contabilidad patrimonial haya activo, pasivo y no tenga ningún cambio. No
mezclemos el concepto de contabilidad patrimonial con lo que el Ministro de
Economía y Finanzas tiene que hacer, que es atenerse al Manual de estadísticas
de las finanzas públicas vigente en Uruguay, el cual responde a una metodología
internacional que nuestro país hizo suya y que es auditada, entre otros, por el
Fondo Monetario Internacional. Es el manual que se utiliza para el registro
contable y, para mí, tiene un problema, porque hace que las inversiones de las
empresas públicas sean consideradas costos, cuando en la contabilidad
patrimonial no lo son.”
Fernando Lorenzo (2015), Intervención
en la Comisión Investigadora de la situación Económica y Financiera de Ancap
“Increíblemente, lo que en una empresa
se registra como un activo fijo, como un bien a amortizar durante varios años,
a efectos de la contabilidad pública es un gasto del año, por lo tanto aparece
totalmente en el déficit fiscal. Si uno incrementa las inversiones de manera
importante, va a aparecer en el numerito mágico, que es el que miran los
economistas al final del año y determinan si las cosas estuvieron mal o
estuvieron bien.”
Álvaro García (2015), Presentación
en Seminario de la URSEA
