Sobre tratados de libre comercio

Carne uruguaya a la venta en Praga.
Foto: Matías Brum
A raíz del pasaje de Tabaré Vázquez por las Naciones Unidas,  los Tratados de Libre Comercio (TLC) han vuelto a estar en la arena pública.[1] En esta nota me propongo argumentar que, quizás, un gobierno del Frente Amplio sea el más indicado para la negociación de tratados comerciales de este tipo, si esto fuera sólo cuestión de tiempo.

Al evaluar la conveniencia de estos tratados, la teoría económica convencional dice que vale la pena firmar, siempre que las ganancias sean mayores que las pérdidas, en el entendido de que si los ganadores compensan a los perdedores, quedan aún beneficios para la sociedad.

En un primer nivel de análisis, un TLC genera ganadores en tanto abarata bienes y servicios que se importan para consumo final, así como insumos y bienes de capital que se importan para producir otros bienes a nivel doméstico. Genera ganadores también en tanto la producción nacional se vuelve más barata y competitiva en el exterior.[2] Por otro lado, genera perdedores en la medida en que lo que se abarata puede competir con producción doméstica. Consideremos, como ejemplo ficticio, el caso de un TLC con un país X que abarata la canasta de consumo de los uruguayos en un 30% y deja sin trabajo a 2000 personas. El TLC valdría la pena si fuese posible redistribuir parte de los beneficios, por ejemplo, de forma que la canasta se abarate sólo un 20% y los 2000 trabajadores accedan a una forma de compensación por la pérdida del trabajo. Este ejemplo ficticio está construido a propósito de forma que el TLC sea ventajoso; no lo sería si el abaratamiento en la canasta fuera tan pequeño que los recursos liberados no alcanzaran para compensar a los desocupados. Por ejemplo, si la canasta se abaratase un 1% a costa de la destrucción de 20.000 empleos, no hay redistribución posible que compensase a los perdedores.

Queda claro, a partir de lo anterior, que un punto central a la hora de que un TLC determinado sea evaluado favorablemente por la sociedad es el condicional “si los ganadores compensan a los perdedores”. De lo contrario, es de esperar que parte de la sociedad (empezando por los 2000 trabajadores) rechace el tratado. Dicho condicional también importa, si los beneficios de un TLC se concentran fuertemente en pocas actividades económicas con poco derrame o conexión con el resto de la economía. Este punto es central, ya que la redistribución de beneficios de los ganadores a los perdedores por lo general requiere algún tipo de mecanismo, política o institución específica: librados a su suerte y en un contexto de mercado, es de esperar que los ganadores no compensen a los perdedores así como así. Es necesaria, por lo tanto, la voluntad y la capacidad de un gobierno para redistribuir parte de los beneficios de forma efectiva y eficiente.[3]

Dado todo lo anterior, quizás el Frente Amplio sea el más indicado para negociar tratados comerciales. Planteo esto en tanto los gobiernos frenteamplistas han realizado reformas y llevado adelante políticas que han sido y son redistributivas, y han tendido a beneficiar a buena parte de la población, con foco en los deciles más bajos de la distribución de ingresos. Esto se ha dado con retrocesos, tropiezos e insuficiencias, y se ha redistribuido menos de lo que muchos quisieran, pero a partir del discurso y la acción gubernamental, parece sensato esperar de un gobierno frenteamplista la voluntad política (y quizás hasta la capacidad) de redistribuir beneficios de un potencial TLC, de forma de mitigar sus potenciales efectos negativos.

Un riesgo, quizás, es que la redistribución y mitigación no se lleve adelante de forma efectiva y eficiente, por ejemplo vía la protección del puesto de trabajo en vez de vía la protección del trabajador. La protección del puesto de trabajo implica intentar que los trabajadores afectados conserven sus actividades e involucra proteger a un sector de actividad (o a algunas empresas de ese rubro), vía subsidios, tratamiento preferencial de deudas o créditos, nacionalización, etc. Proteger al trabajador implica que los trabajadores afectados cambien de actividad, por ejemplo vía jubilación anticipada, recalificación, facilidades para inicio de emprendimientos, subsidios para su empleo en otras empresas, etc. Recordemos, por ejemplo, el sesgo del Fondo de Desarrollo (FONDES, hoy FONDES-INACOOP) a financiar empresas recuperadas, con el aparente objetivo de atacar en el muy corto plazo problemas de empleo generados por empresas en quiebra, o las distintas críticas e insuficiencias señaladas sobre el Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional (INEFOP).[4]

Más allá de riesgos, voluntades y capacidades, ¿Cuál es la alternativa? A partir de las declaraciones de sus principales referentes, parece razonable también suponer que un gobierno de los partidos que hoy forman la oposición se embarcaría en una estrategia de inserción internacional que involucre TLCs.[5] Tendería a pensar también que un eventual gobierno de la oposición tendría menos incentivos y voluntad política para redistribuir los beneficios de acuerdos comerciales, tanto por la matriz ideológica más liberal y no intervencionista de buena parte de sus componentes, como por la experiencia histórica reciente. Recordemos, por ejemplo, cómo la liberalización comercial llevada adelante por el gobierno de Lacalle no estuvo acompañada de políticas que mitigaran sus efectos negativos en algunos sectores de la economía.[6]

Ahora bien, en un segundo nivel de análisis, los TLCs no involucran pura y exclusivamente el intercambio de bienes y servicios, sino que contienen sendos capítulos enfocados sobre temas como propiedad intelectual, compras públicas, provisiones ambientales, tratamiento de inversiones y flujos de capital, etc. (ver, por ejemplo, el TLC Uruguay-México). El tema de la propiedad intelectual, por ejemplo, implica discutir qué se considera propiedad intelectual y cuánto (y cómo) se paga por ella, con implicancias sobre sectores dispares como la industria médica y química o el sector audiovisual, por poner un par de ejemplos. Las negociaciones sobre compras públicas también repercuten sobre la capacidad del Estado de utilizar dicho instrumento como parte de alguna política de fomento a MIPYMES o a algún sector específico. Las negociaciones sobre tratamiento de inversiones también tienen implicancias importantes, ya que en ocasiones establecen mecanismos de solución de controversias, por ejemplo. Si bien sigue siendo válido el principio básico de que un tratado puede ser visto como conveniente si las ganancias son mayores a las pérdidas y cuando los ganadores compensan a los perdedores, el efecto de la firma de un TLC se vuelve más complejo de calcular y entender al profundizar el nivel de análisis.[7] Resulta muy importante a la hora de evaluar un tratado comercial no solamente la voluntad y capacidad de (re)distribución de ganancias y pérdidas, a posteriori, sino también la capacidad de negociación y las condiciones específicas establecidas en el tratado, a priori, ya que éstas definen, a fin de cuentas, quiénes son los ganadores y perdedores y cuánto ganan o pierden.

En resumen, no todos los TLC son iguales; lo que importa, a fin de cuentas, es con qué país se firma, qué dice la letra chica, y cómo se (re)distribuyen las pérdidas y ganancias. Esto parece estar influido por quién negocia y firma un tratado comercial. En nuestro caso particular, las posturas que han tomado los actores políticos en el pasado y las que toman en la actualidad, sugieren que la firma de tratados comerciales es cuestión de tiempo. Es decir, si usted no quiere que Uruguay firme TLCs, usted necesita que el sector anti-TLC en la interna del gobierno siga teniendo capacidad de bloqueo y que el Frente Amplio siga ganando las elecciones (¿indefinidamente?).[8] De lo contrario, si el Frente Amplio fuera a perder las próximas elecciones (o las siguientes), la discusión debiera girar en torno a quién negocia y firma los tratados comerciales; es decir, quién define con qué país se firman, en qué condiciones y con qué mecanismos o políticas de (re)distribución de beneficios.[9] A priori, ¿quién le parece más proclive a redistribuir beneficios y a tener en cuenta a los potenciales perdedores a la hora de negociar?




Agradezco los comentarios y la discusión dada con Guillermo Alves, Carolina Campo Lupo y Guzman Ourens; las opiniones vertidas en el artículo son mí responsabilidad. 

[1] En particular, Tabaré intercambió declaraciones de interés con el Reino Unido y con China y recibió comentarios por parte del presidente de Brasil que señalarían el interés de flexibilizar las restricciones que impone el MERCOSUR a la firma de tratados bilaterales de comercio con terceros países. Ver artículos de prensa en El Observador y la diaria.
[2] La reducción de tasas y aranceles pagada por la producción nacional al ingresar al país firmante puede incrementar las exportaciones por distintas vías. Por un lado, es de esperar que los bienes y servicios que ya ingresan al país extranjero experimenten un incremento en la demanda. Por otro lado, podría darse el caso de que bienes y servicios que no logran ser colocados en el exterior por ser demasiado caros, se abaraten lo suficiente como para comenzar a ser demandados.
[3] La problemática de qué y cómo (re)distribuir no es exclusiva de países pequeños y relativamente subdesarrollados. Algunos analistas señalan a la falta de compensación adecuada a los perdedores del proceso de globalización como un factor detrás de fenómenos como el ascenso de Donald Trump en los Estados Unidos, el triunfo de Brexit en el Reino Unido, y el auge de derechas anti-inmigrante en Europa continental. Ver por ejemplo este artículo en el Guardian.
[4] Sobre el uso del FONDES como instrumento de empleo, ver, por ejemplo, este artículo de Andres Dean en la diaria. Para críticas al INEFOP, ver, por ejemplo, artículos de 2013 en El Observador y en El Pais, o el anuncio por parte del ministro Murro de la reforma del INEFOP en Abril de 2015 (recogida por el diario El Pais); en particular, cito: “Rodeado de representantes del Pit-Cnt y de las cámaras empresariales, el ministro de Trabajo, Ernesto Murro, reconoció que el Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional (INEFOP) "no funcionó como debía haberlo hecho"”.
[5] Por ejemplo, Bordaberry le planteó a Mujica firmar un TLC con Estados Unidos, como consigna El Espectador, y Larrañaga hizo lo mismo, según El Pais. Lacalle Pou recientemente planteó la posibilidad de firmar un TLC con Cuba, como recoge El Pais.
[6] El gobierno de Batlle también firmó un TLC con México en 2003, sin que parezca haber hecho mucho para mitigar potenciales impactos negativos. En defensa de Batlle, no queda claro que México haya constituido una gran amenaza para la economía del Uruguay, y hay que reconocer que el tratado incluyó listas de excepciones y cronogramas de desgravación progresiva especiales para algunos sectores (como el calzado). No conozco empresas que hayan quebrado como resultado de la competencia mexicana, y de hecho este estudio de 2012 concluye que “los mayores beneficios en este intercambio han sido para al país sudamericano”.
[7] De hecho, el efecto final depende también de otras consideraciones que omití por simplicidad y falta de espacio, relativas a la dinámica de mediano y largo plazo y a los efectos de equilibrio general, ya que al efecto directo de generar ganadores y perdedores se suman efectos indirectos y de mediano y largo plazo dados por la reasignación de recursos productivos. Por ejemplo, los trabajadores desocupados de los sectores perdedores constituirán oferta de trabajo que potencialmente compita con trabajadores de otros sectores, tanto si son activamente re-calificados como si no. También, los sectores ganadores tienen sus propias necesidades en términos de fuerza de trabajo (calificada o no), infraestructura, energía, etc., lo que repercute sobre toda la economía del país. Cambios en las rentabilidades relativas de los sectores de la economía también inducen modificaciones en la estructura productiva con impactos en el mediano y largo plazo, en términos de la trayectoria de crecimiento y desarrollo de un país. Por ejemplo, un TLC que genere enormes beneficios asociados a un sector de actividad con poco potencial para agregar valor en base a conocimiento no necesariamente contribuye con una estrategia de desarrollo de mediano plazo que tenga como foco a la innovación, las tecnologías de la información y comunicaciones, la Sociedad del Conocimiento, etc. A menos, claro, que dichos beneficios sean parcialmente redistribuidos. El punto es, la zanahoria de corto plazo puede implicar costos a mediano y largo plazo al dificultar el tránsito hacia otros modelos de economía y sociedad. Todas estas consideraciones no invalidan el punto central de que el efecto final, de largo plazo, de un TLC, está dado por las especificidades de lo que se negocia y cómo se (re)distribuyen sus beneficios.
[8] Respecto a este último punto y si bien falta mucho para las elecciones, algunas encuestas pintan un panorama más bien complejo para el partido de gobierno, como se reseña en El Observador.
[9] Siendo estrictos, la negociación y firma de tratados, y el diseño e implementación de mecanismos (re)distributivos, son cuatro cosas que pueden estar (muy) separadas en el tiempo. Un tratado puede ser negociado y firmado por este gobierno y el diseño e implementación de mecanismos (re)distributivos puede recaer sobre el siguiente. De todas formas, una etapa afecta la siguiente, e incluso los tratados pueden llegar a incluir salvaguardas, excepciones y cronogramas de desgravación que mitiguen parcialmente potenciales efectos negativos. Por ejemplo, y como ya mencioné, el TLC Uruguay-Mexico se firmó en 2003 pero incluyó una lista de excepciones y un cronograma de desgravación progresiva por sectores. Además, si bien el tratado estableció que “la negociación de los capítulos de compras del sector público y servicios financieros concluirá en un plazo de dos años” dicha negociación aparentemente nunca concluyó (al menos no había concluido para 2014 como se consigna en este informe).

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