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| Fuente: Key to the door, Meenakshi madhavan, CC by 2.0 |
Por Martín Freigedo
No es sorpresa para nadie que Uruguay tiene una de las democracias más estables de América Latina, todos los estándares internacionales que la miden colocan al país junto a Costa Rica y Chile en lo más alto, y por supuesto que eso es una buena noticia. Sin embargo, hay dimensiones que esos índices no toman en cuenta, y que tanto desde la academia como el sistema político todavía no se le ha prestado demasiada atención: ¿tenemos democracias a nivel sub nacional de la misma calidad que a nivel nacional? Esta pregunta es relevante porque existe evidencia en otros países de la región de que pueden convivir democracias a nivel nacional con enclaves autoritarios (o semi democráticos) a nivel subnacional.
De entrada hay que bajar la pelota para que se entienda lo que quiero señalar. No estoy diciendo que en Uruguay haya regímenes efectivamente autoritarios en el nivel sub nacional. Sería difícil plantear eso principalmente por una razón: los estudios que han puesto el foco en las democracias sub nacionales se centran sobre todo en países federales en donde existe una marcada autonomía de las entidades locales respecto al gobierno central, incluso en materia electoral (con órganos electorales locales que controlan los comicios a nivel sub nacional) y de seguridad (con fuerza policial propia manejada por autoridades locales). En un país fuertemente centralizado y unitario como el nuestro, esta autonomía no existe y la capacidad de discrecionalidad es menor. Por tanto, es improbable que los gobiernos sub nacionales logren superar ciertos controles y mecanismos de rendición de cuentas que aseguran los estándares mínimos del funcionamiento democrático.
De todas formas hay algunas prácticas, tanto a nivel departamental como municipal, que por lo menos merecen ser discutidas. En esta columna me voy a dedicar solo al novel nivel municipal, y dejo para futuras discusiones el nivel departamental.
Los municipios se crearon en el 2010 con el objetivo de profundizar los canales de interacción entre el Estado y los ciudadanos. Se crearon 89 gobiernos locales en el primer período y 112 en el segundo (2015-2020)[1]. A nivel de la opinión pública, hay un tema por el que los municipios están en el debate: poca gente conoce quienes son las nuevas autoridades y qué hacen los gobiernos locales (hasta una murga le dedicó un cuplé a este tema)[2]. Pero creo que hay que hacer una distinción: una cosa es lo que pasa en Montevideo (donde la participación de los electores ha sido muy baja[3]) y otra situación diferente es lo que pasa en el interior, y a estos casos son a los que hay que prestar mayor atención.
Los gobiernos municipales están integrados por un órgano colegiado de cinco miembros. El alcalde y cuatro concejales, todos elegidos por el voto directo de los ciudadanos de cada circunscripción, pero con una diferencia sustancial: el alcalde es rentado y los otros cargos representativos no lo son. En principio esto no sería un problema, sino fuera porque esta diferencia ha llevado a que en la práctica en muchos municipios el gobierno sea de una sola persona.
En varios (y no pocos) gobiernos municipales, existe una ausencia de controles horizontales, y los concejos no funcionan como órganos de contralor. En estos casos, el alcalde gobierna solo, sin ninguna consulta, sin ningún contrapeso; el resto de los cargos representativos son un poder nominal que cada un mes, o más, van a una reunión del concejo, a veces ni siquiera se reúnen cómo órgano, o en muchas ocasiones, directamente fueron disueltos.
Tanto es así, que en una de las veces que entrevisté a un alcalde, al llegar al municipio abrió la puerta y me dijo: "acá la puerta la abro solo yo, si yo no estoy el municipio está cerrado". Y esto es un problema no solo del funcionamiento de los gobiernos, es un problema bastante más grande. Varias veces, me he encontrado con que en lugar de decir “municipios” hacemos referencia a las “alcadías”, justamente revalorizando el lugar del alcalde por sobre el resto del concejo municipal (piensen si no lo han hecho). Y es hasta lógico que esto suceda, porque la figura visible es el alcalde.
Al no tener ese control horizontal, es más fácil que se lleven adelante prácticas discrecionales a la hora de ejecutar el poco margen de políticas públicas que tienen. Es verdad que la falta de autonomía (sobre todo financiera) limita su capacidad de acción, sin embargo los municipios tienen un recurso fundamental para la gestión pública local: los recursos humanos y la infraestructura.
Es cierto que es una experiencia reciente, y que el desarrollo de los municipios va a ser paulatino. Pero estamos en un momento crucial, se están amoldando las instituciones locales y la literatura institucionalista ha demostrado que una vez conformada es más difícil cambiarlas. Es necesario prestar especial atención a como se configura la nueva dinámica política local en donde están en juego cada vez más recursos de poder, sobre todo a partir de una fuerte impronta desde el gobierno central por fortalecer los nuevos gobiernos. En este marco, es necesario pensar también cuáles van a ser los aspectos institucionales que controlen a los municipios, porque si no corremos con el riesgo de que aumente el poder pero no la capacidad de control.
La política sub nacional está ganando espacio en el Uruguay. Mientras algunos países en América Latina están transitando hacia un camino de recentralizar porque no funcionó la descentralización, nosotros vamos para el otro lado. Por supuesto que si se usa bien, puede ser una buena herramienta para mejorar la gestión y para profundizar la relación entre el gobierno y los ciudadanos; pero ojo, puede tener efectos no deseados que afecten la calidad de la democracia del país.
No es sorpresa para nadie que Uruguay tiene una de las democracias más estables de América Latina, todos los estándares internacionales que la miden colocan al país junto a Costa Rica y Chile en lo más alto, y por supuesto que eso es una buena noticia. Sin embargo, hay dimensiones que esos índices no toman en cuenta, y que tanto desde la academia como el sistema político todavía no se le ha prestado demasiada atención: ¿tenemos democracias a nivel sub nacional de la misma calidad que a nivel nacional? Esta pregunta es relevante porque existe evidencia en otros países de la región de que pueden convivir democracias a nivel nacional con enclaves autoritarios (o semi democráticos) a nivel subnacional.
De entrada hay que bajar la pelota para que se entienda lo que quiero señalar. No estoy diciendo que en Uruguay haya regímenes efectivamente autoritarios en el nivel sub nacional. Sería difícil plantear eso principalmente por una razón: los estudios que han puesto el foco en las democracias sub nacionales se centran sobre todo en países federales en donde existe una marcada autonomía de las entidades locales respecto al gobierno central, incluso en materia electoral (con órganos electorales locales que controlan los comicios a nivel sub nacional) y de seguridad (con fuerza policial propia manejada por autoridades locales). En un país fuertemente centralizado y unitario como el nuestro, esta autonomía no existe y la capacidad de discrecionalidad es menor. Por tanto, es improbable que los gobiernos sub nacionales logren superar ciertos controles y mecanismos de rendición de cuentas que aseguran los estándares mínimos del funcionamiento democrático.
De todas formas hay algunas prácticas, tanto a nivel departamental como municipal, que por lo menos merecen ser discutidas. En esta columna me voy a dedicar solo al novel nivel municipal, y dejo para futuras discusiones el nivel departamental.
Los municipios se crearon en el 2010 con el objetivo de profundizar los canales de interacción entre el Estado y los ciudadanos. Se crearon 89 gobiernos locales en el primer período y 112 en el segundo (2015-2020)[1]. A nivel de la opinión pública, hay un tema por el que los municipios están en el debate: poca gente conoce quienes son las nuevas autoridades y qué hacen los gobiernos locales (hasta una murga le dedicó un cuplé a este tema)[2]. Pero creo que hay que hacer una distinción: una cosa es lo que pasa en Montevideo (donde la participación de los electores ha sido muy baja[3]) y otra situación diferente es lo que pasa en el interior, y a estos casos son a los que hay que prestar mayor atención.
Los gobiernos municipales están integrados por un órgano colegiado de cinco miembros. El alcalde y cuatro concejales, todos elegidos por el voto directo de los ciudadanos de cada circunscripción, pero con una diferencia sustancial: el alcalde es rentado y los otros cargos representativos no lo son. En principio esto no sería un problema, sino fuera porque esta diferencia ha llevado a que en la práctica en muchos municipios el gobierno sea de una sola persona.
En varios (y no pocos) gobiernos municipales, existe una ausencia de controles horizontales, y los concejos no funcionan como órganos de contralor. En estos casos, el alcalde gobierna solo, sin ninguna consulta, sin ningún contrapeso; el resto de los cargos representativos son un poder nominal que cada un mes, o más, van a una reunión del concejo, a veces ni siquiera se reúnen cómo órgano, o en muchas ocasiones, directamente fueron disueltos.
Tanto es así, que en una de las veces que entrevisté a un alcalde, al llegar al municipio abrió la puerta y me dijo: "acá la puerta la abro solo yo, si yo no estoy el municipio está cerrado". Y esto es un problema no solo del funcionamiento de los gobiernos, es un problema bastante más grande. Varias veces, me he encontrado con que en lugar de decir “municipios” hacemos referencia a las “alcadías”, justamente revalorizando el lugar del alcalde por sobre el resto del concejo municipal (piensen si no lo han hecho). Y es hasta lógico que esto suceda, porque la figura visible es el alcalde.
Al no tener ese control horizontal, es más fácil que se lleven adelante prácticas discrecionales a la hora de ejecutar el poco margen de políticas públicas que tienen. Es verdad que la falta de autonomía (sobre todo financiera) limita su capacidad de acción, sin embargo los municipios tienen un recurso fundamental para la gestión pública local: los recursos humanos y la infraestructura.
Es cierto que es una experiencia reciente, y que el desarrollo de los municipios va a ser paulatino. Pero estamos en un momento crucial, se están amoldando las instituciones locales y la literatura institucionalista ha demostrado que una vez conformada es más difícil cambiarlas. Es necesario prestar especial atención a como se configura la nueva dinámica política local en donde están en juego cada vez más recursos de poder, sobre todo a partir de una fuerte impronta desde el gobierno central por fortalecer los nuevos gobiernos. En este marco, es necesario pensar también cuáles van a ser los aspectos institucionales que controlen a los municipios, porque si no corremos con el riesgo de que aumente el poder pero no la capacidad de control.
La política sub nacional está ganando espacio en el Uruguay. Mientras algunos países en América Latina están transitando hacia un camino de recentralizar porque no funcionó la descentralización, nosotros vamos para el otro lado. Por supuesto que si se usa bien, puede ser una buena herramienta para mejorar la gestión y para profundizar la relación entre el gobierno y los ciudadanos; pero ojo, puede tener efectos no deseados que afecten la calidad de la democracia del país.
