Descentralización y autonomía educativa en la mira: algunas pistas para el debate en Uruguay y Chile



Foto: Martin Snicer bajo licencia CC BY 2.0
Sin lugar a dudas la calidad y equidad educativa ha sido tema de agenda tanto en Chile como en Uruguay en los últimos años pero cada país ha transitado caminos muy distintos que responden, en parte, a lógicas institucionales muy distintas de larga data. En Uruguay, la autonomía de los centros educativos volvió al debate público con la polémica sobre proyectos como ProMejora y en Chile, ya la llamada Revolución de los Pingüinos, colocó la cuestión de la municipalización  en el tapete. En el contexto latinoamericano específicamente las políticas de descentralización han sido analizadas desde prismas contrapuestos e incluso antagónicos: por un lado, se las ha visto como claros intentos de liberalización como indicios del progresivo debilitamiento del Estado-Nación y su retraimiento en la provisión de servicios básicos;  por el otro, se ha tildado estas políticas como democratizantes en tanto  permitirían fortalecer la gobernanza a nivel local. 

Una gran parte de las reformas educativas latinoamericanas de los ’90 llevaron adelante políticas de descentralización educativa como uno de los principales ejes.  Por definición, los procesos de descentralización implican una redistribución entre niveles del estado así como también entre grupos. Por ello, las políticas de descentralización suelen ser de alto impacto en términos de conflictividad social y consenso social. 

Esta nota busca compartir algunos de los resultados arrojados por una investigación de la que fui parte ([1]),  específicamente aquellos relativos a la descentralización y grados de autonomía educativa en Chile y Uruguay con el objetivo de dejar planteadas algunas pistas para seguir pensando el rumbo del cambio educativo.

La comparación es especialmente potente dado que los dos países tuvieron en el pasado una matriz institucional muy similar y emprendieron, desde los años '80 en adelante, derroteros radicalmente opuestos en esta materia. En Uruguay la dictadura (1973-1984) no alteró las bases institucionales del sistema en lo referente al grado de centralización/descentralización en la toma de decisiones (Romano 2009; Appratto y Artagaveytia 2004). En contraposición, el régimen pinochetista (1973-1989) implantó la municipalización y privatización en educación y esta transformación fue respetada por los gobiernos democráticos posteriores a 1990, aunque bajo en primer gobierno de Bachelet comenzó a ser objeto de gran contención educativa y dicho proceso de cuestionamiento se ha venido profundizando hasta la actualidad.  

En relación a la autonomía de centros educativos  respecto a la distribución de recursos y en la evaluación y currículo escolar, la investigación encontró, por un lado, A) una asociación positiva entre mayores niveles de autonomía en la distribución de recursos y los resultados en las pruebas PISA, al considerar toda la muestra y las muestras público/privado por separado, con los controles correspondientes[2].  Por otro, que B) esta asociación entre autonomía en la distribución de recursos y resultados en las pruebas PISA, se mantiene para el caso chileno, luego de controlar por características individuales del centro, el grado de avance de los alumnos y los “inputs” escolares. Para el caso uruguayo, la asociación entre autonomía y resultados educativos está íntimamente relacionada al tipo de provisión (privado/público). 

Es importante señalar que la autonomía atribuida a los centros Chilenos no necesariamente radica al nivel de centro, ni es relativa a todos los aspectos. Al decir de un informante calificado entrevistado en la investigación de referencia, en Chile esto ha llevado a una relación un tanto “esquizofrénica” entre el Ministerio de Educación, el municipio y los centros escolares, que no fue resuelta por el proceso de reforma que emprendió Bachelet en su primer gobierno: “La escisión esquizofrénica entre las cuestiones técnicas educativas que estaban a cargo del Ministerio de Educación y las cuestiones administrativo-financieras que estaban a cargo de los municipios. Sólo por nombrar la más importante, pero como esa hay muchas más”. Es decir, contrariamente a lo que se dice muchas veces, el modelo de descentralización en Chile no ha permitido necesariamente que los centros tengan  mayor potestad en  como emplear sus recursos para mejorar sus proyectos educativos.  Es un  modelo bicéfalo (municipio/ministerio) que da muy poca autonomía a los centros. Al decir de un prominente sindicalista chileno: “Aquí con respecto a la municipalización de la enseñanza a nosotros se nos habló de descentralización. Nosotros la descentralización la entendemos como una forma de darle un poco de autonomía al funcionamiento de los colegios, pero acá en Chile lo que menos ha habido es eso. Yo creo que aquí más que descentralización en Chile ha habido desconcentración, ¿no? A tal extremo que aquí nadie mueve, como decía Pinochet, no se mueve una hoja, aquí no hay iniciativa de parte de las escuelas para hacer sus propios proyectos, a excepción de los colegios privados que tienen muchos recursos, mucha plata, muchos profesionales, etc.” 

En el caso de Uruguay, las entrevistas a informantes calificados y actores de centros públicos confirman la falta de autonomía a la hora de distribuir recursos educativos en el centro, al igual que en la toma de decisiones curriculares. Esto redunda en escasísimos márgenes de toma de decisiones por parte de los centros. Los centros privados obviamente poseen mayores márgenes de libertad respecto a cómo administran sus recursos pero dicen sentirse muy controlados en lo que refiere a la toma de decisiones de aspectos curriculares. Tal como lo describen un director de un colegio privado: Ahora, en este momento yo creo que nosotros nos vemos muy limitados a poder tener iniciativas para mejorar distintos aspectos que pueden ser piloteados en institutos y después si funcionan poderlos llevar al sistema público. Yo creo que sería un gran aporte, realmente nos movemos con una franja de autonomía relativamente baja y creo que eso es una carencia del sistema educativo”  (Uruguay/ director/ privado)  Similarmente, una docente de la UTU reflexiona: “Es buena la autonomía que tiene (esta escuela técnica) (…) Los liceos en realidad, en el liceo que estoy, sé que la directora no hace nada, si no consulta arriba. Nada de nada...”.

Las entrevistas en Uruguay revelan una interesante paradoja: mientras hay un control acérrimo por parte del Estado en lo relativo a las formalidades y los procedimientos, existe poco control de los aspectos sustantivos del proceso de enseñanza y aprendizaje.  Es a nivel del aula donde el pode relativo de los docentes entra en juego en los centros educativos: “En el sistema público yo siento que ya, nadie conoce mucho ni mi práctica, ni mi forma de hacer las cosas. Entonces, mientras uno no se salga de lo que está pautado por escrito, no va a haber problema. Pero ese anonimato también a veces de que nadie te conoce ni sabe tu modalidad de trabajar. A mí me visitaron una vez en inspección hace muchos años y eso fue todo”  (Docente, público). 

Sabido es que los procesos de cambio en la gobernanza de cualquier sistema no se producen en abstracto, sino que son mediados y transformados por los propios actores que participan en ellos. Es decir, no se puede hablar de los efectos de políticas de descentralización en un contexto dado per se, si no se toman en consideración las formas en que se implementan, viven y contestan dichas políticas desde los actores sociales y políticos que las vivencian. 

En momentos en que se habla de cambiar el ADN educativo en Uruguay, la investigación muestra la necesidad de extrema cautela a la hora de pensar la relación entre descentralización, participación y logros educativos. El caso chileno evidencia que la descentralización no necesariamente significa mayor autonomía a nivel de centro: de hecho, las autoridades centrales a través del MINEDUC han conservado cuotas muy importantes de definición de las políticas educativas para todos los centros y la autonomía principal radica en el municipio y no en centro educativo. Ello ha generado grandes críticas  por parte de los actores locales y ha contribuido a profundizar la segmentación del sistema educativo. Por otro lado, es clara la imperiosa necesidad de acompañar los procesos de descentralización y/o autonomía de los centros con la construcción de capacidades a nivel local y la participación real de actores involucrados. En el caso Uruguayo, bajo el manto de la centralización se pierden mucha de la diversidad de experiencias educativas y con ello la posibilidad de aprender de procesos de innovación ocurriendo de hecho en muchos centros públicos y privados, que deberían ser estudiados, analizados y, por qué no, replicados. 

Referencias:

Appratto, C. y Artagaveytia, L. (2004).  “La educación”, en El Uruguay de la dictadura (1973-1985). Montevideo: Banda Oriental

Mancebo, M. E. (2012). “Descentralización, financiamiento y gobernanza educativa en Chile y Uruguay” en Revista Uruguaya de Ciencia Política, vol. 21, núm. 1, enero-junio, pp. 93-118,

Romano, A. (2009). Transformaciones del discurso pedagógico en el Uruguay de la segunda mitad del siglo XIX. Disponible en http://www.fhuce.edu.uy/jornadas/IIJornadasInvestigacion/Ponencias

Vaillant, D.; M.E. Mancebo, C.Llambí, L.Piñeyro y G. González. “Public Service Delivery in Basic Education: Institutional Arrangements, Governance and School Results in Chile and Uruguay”. GDN Working Paper No. 85, September 2013. Global Development.




[1] Esta reflexión surge como resultado de una investigación llevada a cabo en el marco del proyecto “La Prestación de Servicios Públicos en la Educación Básica: arreglos institucionales, gobernanza y resultados educativos en Chile y Uruguay”. La investigación de referencia fue co-coordinada por María Ester Mancebo y Denise Vaillant y en ella participa un equipo integrado por Cecilia Llambí, Leticia Piñeyro y Gabriela González. El estudio formó parte de un proyecto de investigación internacional del Global Development Network (GDN) sobre gobernanza en el sector público.  Por un abordaje sobre la dimensión de descentralización y financiamiento ver Mancebo (2012).

[2] Los “controles individuales” incluyen el género de los alumnos y el índice PISA de nivel socio-económico. La variable “nivel” está  creada a partir de un conjunto de variables dummy que indican el grado al que pertenece el alumno. Controles de centro incluyen el índice PISA de nivel de recursos escolares, tamaño y un conjunto de variables dummy que describen las policías de admisión, el nivel socio-económico de centro y el tipo de provisión y financiamiento (público/privado).  El control “FE país” refiere a factores específicos de país. Para ver los estadísticos consultar el informe de GDN disponible en la bibliografía.

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