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Foto: Martin Snicer bajo licencia CC BY 2.0
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Sin lugar
a dudas la calidad y equidad educativa ha sido tema de agenda tanto en Chile
como en Uruguay en los últimos años pero cada país ha transitado caminos muy
distintos que responden, en parte, a lógicas institucionales muy distintas de
larga data. En Uruguay, la autonomía de los centros educativos volvió al debate
público con la polémica sobre proyectos como ProMejora y en Chile, ya la
llamada Revolución de los Pingüinos, colocó la cuestión de la municipalización en el tapete. En el contexto latinoamericano específicamente las políticas de
descentralización han sido analizadas desde prismas contrapuestos e incluso
antagónicos: por un lado, se las ha visto como claros intentos de
liberalización como indicios del progresivo debilitamiento del Estado-Nación y
su retraimiento en la provisión de servicios básicos; por el otro, se ha tildado estas políticas como
democratizantes en tanto permitirían
fortalecer la gobernanza a nivel local.
Una gran parte de las reformas educativas latinoamericanas de los ’90
llevaron adelante políticas de descentralización educativa como uno de los
principales ejes. Por definición, los
procesos de descentralización implican una redistribución entre niveles del
estado así como también entre grupos. Por ello, las políticas de
descentralización suelen ser de alto impacto en términos de conflictividad
social y consenso social.
Esta nota busca compartir algunos de los resultados arrojados por una
investigación de la que fui parte ([1]), específicamente aquellos relativos a la
descentralización y grados de autonomía educativa en Chile y Uruguay con el
objetivo de dejar planteadas algunas pistas para seguir pensando el rumbo del
cambio educativo.
La comparación es especialmente potente dado que los dos países tuvieron en
el pasado una matriz institucional muy similar y emprendieron, desde los años
'80 en adelante, derroteros radicalmente opuestos en esta materia. En Uruguay
la dictadura (1973-1984) no alteró las bases institucionales del sistema en lo
referente al grado de centralización/descentralización en la toma de decisiones
(Romano 2009; Appratto y Artagaveytia 2004). En contraposición, el régimen
pinochetista (1973-1989) implantó la municipalización y privatización en
educación y esta transformación fue respetada por los gobiernos democráticos
posteriores a 1990, aunque bajo en primer gobierno de Bachelet comenzó a ser
objeto de gran contención educativa y dicho proceso de cuestionamiento se ha
venido profundizando hasta la actualidad.
En
relación a la autonomía de centros educativos
respecto a la distribución de recursos y en la evaluación y currículo
escolar, la investigación encontró, por un lado, A) una asociación positiva
entre mayores niveles de autonomía en la distribución de recursos y los
resultados en las pruebas PISA, al considerar toda la muestra y las muestras
público/privado por separado, con los controles correspondientes[2].
Por otro, que B) esta asociación entre
autonomía en la distribución de recursos y resultados en las pruebas PISA, se
mantiene para el caso chileno, luego de controlar por características
individuales del centro, el grado de avance de los alumnos y los “inputs”
escolares. Para el caso uruguayo, la asociación entre autonomía y resultados
educativos está íntimamente relacionada al tipo de provisión (privado/público).
Es
importante señalar que la autonomía atribuida a los centros Chilenos no
necesariamente radica al nivel de centro, ni es relativa a todos los aspectos.
Al decir de un informante calificado entrevistado en la investigación de
referencia, en Chile esto ha llevado a una relación un tanto “esquizofrénica”
entre el Ministerio de Educación, el municipio y los centros escolares, que no
fue resuelta por el proceso de reforma que emprendió Bachelet en su primer
gobierno: “La escisión esquizofrénica entre las cuestiones
técnicas educativas que estaban a cargo del Ministerio de Educación y las
cuestiones administrativo-financieras que estaban a cargo de los municipios.
Sólo por nombrar la más importante, pero como esa hay muchas más”. Es decir,
contrariamente a lo que se dice muchas veces, el modelo de descentralización en
Chile no ha permitido necesariamente que los centros tengan mayor potestad en como emplear sus recursos para mejorar sus
proyectos educativos. Es un modelo bicéfalo (municipio/ministerio) que da
muy poca autonomía a los centros. Al decir de un prominente sindicalista chileno:
“Aquí con respecto a la municipalización
de la enseñanza a nosotros se nos habló de descentralización. Nosotros la
descentralización la entendemos como una forma de darle un poco de autonomía al
funcionamiento de los colegios, pero acá en Chile lo que menos ha habido es
eso. Yo creo que aquí más que descentralización en Chile ha habido
desconcentración, ¿no? A tal extremo que aquí nadie mueve, como decía Pinochet,
no se mueve una hoja, aquí no hay iniciativa de parte de las escuelas para
hacer sus propios proyectos, a excepción de los colegios privados que tienen
muchos recursos, mucha plata, muchos profesionales, etc.”
En el caso
de Uruguay, las entrevistas a informantes calificados y actores de centros
públicos confirman la falta de autonomía a la hora de distribuir recursos
educativos en el centro, al igual que en la toma de decisiones curriculares.
Esto redunda en escasísimos márgenes de toma de decisiones por parte de los
centros. Los centros privados obviamente poseen mayores márgenes de libertad
respecto a cómo administran sus recursos pero dicen sentirse muy controlados en
lo que refiere a la toma de decisiones de aspectos curriculares. Tal como lo
describen un director de un colegio privado: “Ahora,
en este momento yo creo que nosotros nos vemos muy limitados a poder tener
iniciativas para mejorar distintos aspectos que pueden ser piloteados en
institutos y después si funcionan poderlos llevar al sistema público. Yo creo
que sería un gran aporte, realmente nos movemos con una franja de autonomía
relativamente baja y creo que eso es una carencia del sistema educativo” (Uruguay/ director/ privado) Similarmente,
una docente de la UTU reflexiona: “Es buena
la autonomía que tiene (esta escuela técnica) (…) Los liceos en realidad, en el
liceo que estoy, sé que la directora no hace nada, si no consulta arriba. Nada
de nada...”.
Las
entrevistas en Uruguay revelan una interesante paradoja: mientras hay un
control acérrimo por parte del Estado en lo relativo a las formalidades y los
procedimientos, existe poco control de los aspectos sustantivos del proceso de
enseñanza y aprendizaje. Es a nivel del
aula donde el pode relativo de los docentes entra en juego en los centros
educativos: “En el sistema público yo
siento que ya, nadie conoce mucho ni mi práctica, ni mi forma de hacer las
cosas. Entonces, mientras uno no se salga de lo que está pautado por escrito,
no va a haber problema. Pero ese anonimato también a veces de que nadie te
conoce ni sabe tu modalidad de trabajar. A mí me visitaron una vez en
inspección hace muchos años y eso fue todo”
(Docente, público).
Sabido es que los procesos de cambio en la gobernanza de cualquier sistema
no se producen en abstracto, sino que son mediados y transformados por los
propios actores que participan en ellos. Es decir, no se puede hablar de los
efectos de políticas de descentralización en un contexto dado per se, si no se toman en consideración
las formas en que se implementan, viven y contestan dichas políticas desde los
actores sociales y políticos que las vivencian.
En momentos en que se habla de cambiar el ADN educativo en Uruguay, la
investigación muestra la necesidad de extrema cautela a la hora de pensar la
relación entre descentralización, participación y logros educativos. El caso
chileno evidencia que la descentralización no necesariamente significa mayor
autonomía a nivel de centro: de hecho, las autoridades centrales a través del
MINEDUC han conservado cuotas muy importantes de definición de las políticas
educativas para todos los centros y la autonomía principal radica en el municipio
y no en centro educativo. Ello ha generado grandes críticas por parte de los actores locales y ha
contribuido a profundizar la segmentación del sistema educativo. Por otro lado,
es clara la imperiosa necesidad de acompañar los procesos de descentralización
y/o autonomía de los centros con la construcción de capacidades a nivel local y
la participación real de actores involucrados. En el caso Uruguayo, bajo el manto
de la centralización se pierden mucha de la diversidad de experiencias
educativas y con ello la posibilidad de aprender de procesos de innovación
ocurriendo de hecho en muchos centros
públicos y privados, que deberían ser estudiados, analizados y, por qué no,
replicados.
Referencias:
Appratto, C. y Artagaveytia, L. (2004). “La educación”, en El Uruguay de la dictadura (1973-1985). Montevideo: Banda Oriental
Mancebo, M. E. (2012). “Descentralización, financiamiento y gobernanza
educativa en Chile y Uruguay” en Revista Uruguaya de Ciencia Política, vol. 21,
núm. 1, enero-junio, pp. 93-118,
Romano, A. (2009).
Transformaciones del discurso pedagógico en el Uruguay de la segunda mitad del
siglo XIX. Disponible en http://www.fhuce.edu.uy/jornadas/IIJornadasInvestigacion/Ponencias
Vaillant, D.; M.E.
Mancebo, C.Llambí, L.Piñeyro y
G. González. “Public Service
Delivery in Basic Education: Institutional Arrangements, Governance and School
Results in Chile and Uruguay”. GDN Working
Paper No. 85, September 2013. Global Development.
[1] Esta reflexión surge como resultado
de una investigación llevada a cabo en el marco del proyecto “La Prestación de
Servicios Públicos en la Educación Básica: arreglos institucionales, gobernanza
y resultados educativos en Chile y Uruguay”. La investigación de referencia fue
co-coordinada por María Ester Mancebo y Denise Vaillant y en ella participa un
equipo integrado por Cecilia Llambí, Leticia Piñeyro y Gabriela González. El
estudio formó parte de un proyecto de investigación internacional del Global
Development Network (GDN) sobre gobernanza en el sector público. Por un abordaje sobre la dimensión de descentralización
y financiamiento ver Mancebo (2012).
