Uber en Uruguay: una excelente oportunidad para repensar la regulación

 "Voz Alta" por Jimmy Baikovicius, bajo licencia CC BY 2.0.

Uber es un servicio que conecta y posibilita el comercio entre consumidores que precisan un servicio de transporte y vendedores (conductores) que están dispuestos a brindar ese servicio[1]. Uber es parte de un conjunto de nuevas empresas que han tenido un desarrollo muy grande en los últimos años y que se conocen como “Economía entre pares”[2]. Estas empresas crean un lugar virtual (mercado) donde oferentes y demandantes se juntan para comerciar. El rol de los mercados es crear información para que oferentes y demandantes puedan realizar transacciones. “El mercado” no es bueno o malo en sí mismo. Los resultados de las transacciones que se realizan en un mercado son buenos o malos dependiendo del poder, la información, y la confianza que tienen los actores intervinientes, y las reglas de juego (instituciones) vigentes en ese mercado. El diseño de los mercados y su regulación intentan lograr que los mercados produzcan los mejores resultados, y algunas veces pueden ser los causantes de sus malos desempeños.

¿Es la presencia de Uber buena o mala para la sociedad? Para poder entender el efecto de una empresa o un conjunto de empresas en el desempeño de un mercado específico, los economistas realizamos modelos teóricos y empíricos y utilizamos datos estadísticos. Si bien existe una creciente literatura académica sobre algunos aspectos de la “economía de pares” y de Uber en particular, la evidencia existente hasta ahora no permite responder de forma cierta esta pregunta. Pese a esto, muchos economistas tendemos a pensar que permitir que Uber compita con los taxis tradicionales, en igualdad de condiciones en términos de “genuina” seguridad, mejoraría el bienestar de los consumidores[3]. Esta opinión está basada en la idea de que Uber puede generar algunas ventajas para los consumidores, por el lado de reducción de costos (aun bajo los estándares de seguridad adecuados) o por la mejora en la calidad de los servicios, vía presión competitiva y el sistema de calificaciones cruzadas entre consumidores y oferentes. Sin embargo, para que el servicio de Uber sea beneficioso para los consumidores, deben satisfacerse condiciones “genuinas” de seguridad. La reducción de costos que Uber promete no puede estar generada por un aumento en el riesgo de los consumidores o los conductores. Elegir socialmente cuáles son los estándares de seguridad apropiados a ser exigidos a Uber no es tan sencillo como replicar los hoy vigentes. Por el contrario, implica un proceso entre el regulador del sistema de transporte, las empresas y la sociedad civil para determinar cuáles son los nuevos estándares adecuados para exigir a Uber. Más aun, la llegada de Uber abre la oportunidad para discutir también cuáles son las regulaciones de seguridad necesarias para el servicio de taxi tradicional en Uruguay. Quizás el ejemplo más claro de una norma de seguridad que debe ser repensada es la utilización de la “mampara”, que incomoda a los pasajeros y no parece ser efectiva para la seguridad de los conductores.

Más allá de las regulaciones sobre seguridad, la entrada de Uber presenta otros desafíos que merecen ser considerados. Un primer punto está asociado al mecanismo de determinación del precio que utiliza Uber y sus posibles implicancias para la regulación. Existen al menos dos motivos por los cuales muchas ciudades regulan las tarifas de los taxímetros. Por un lado, las tarifas implican un subsidio cruzado entre consumidores, en particular a favor de aquellos que viven en barrios más alejados, con más inseguridad, y de menores ingresos, cuyo acceso al servicio se vería comprometido de otra forma. Por otro lado, la regulación de tarifas evita que los conductores cobren precios demasiado elevados cuando los consumidores necesitan más el servicio y les es más difícil sustituir por otro medio de transporte. Para determinar el precio de cada viaje, Uber no tiene una tarifa fija sino que considera las condiciones de oferta y demanda en ese momento y zona. Este mecanismo de fijación de precios puede generar efectos distributivos regresivos no deseados, a partir de precios muy elevados o incluso ausencia de servicio en determinados barrios. La controversia sobre la determinación de los precios de Uber ha tenido algunos episodios destacados, como por ejemplo cuando este año, durante una tormenta de nieve en Nueva York, el precio de un viaje en Uber llegó a los 450 dólares[4]. En segundo lugar, existe un debate sobre si los conductores son empresas independientes o si son empleados de Uber. La posición de Uber es que los conductores son empresas independientes y que por lo tanto son responsables individualmente de cumplir los requerimientos de cualquier microempresa. Sin embargo, algunos críticos han entendido que los conductores son empleados de Uber, y que por lo tanto la empresa es responsable de algunos aspectos de sus empleados. En junio de este año, la Comisión de Trabajo de California resolvió obligar a Uber a pagarle un monto a una conductora por los costos de funcionamiento que tuvo mientras que trabajó con esta empresa, como si hubiera sido una empleada en vez de una empresa contratada[5]. La sucesión de protestas y juicios recientes hacen pensar que esta parte del negocio debe ser pensada cuidadosamente. En tercer lugar, es importante regular la propiedad y el uso de la gran cantidad de datos que el sistema genera sobre los usuarios para evitar usos no debidos.

Además de las potenciales ganancias para los consumidores, Uber genera pérdidas para los empresarios de los taxis tradicionales. Cuando Uber comience a funcionar, los empresarios de los taxis tradicionales tendrán pérdidas de ingresos ya que tendrán menos consumidores, y también tendrán pérdidas de capital, ya que se reducirá el valor de las licencias que estos empresarios compraron para poder tener un taxi tradicional. Aunque costosas para los empresarios involucrados, estas potenciales pérdidas están implícitas en la dinámica competitiva y son buenas para la sociedad en su conjunto, si las ganancias de los consumidores son más elevadas. Este proceso de “destrucción creativa”, o sea, que nuevas tecnologías reemplacen a las anteriores, es lo que permite el aumento del bienestar de los consumidores. Sin embargo los empresarios querrán evitar que estas pérdidas se realicen. Por un lado los empresarios pueden intentar presentar su interés particular como el interés social. Más aun, al ser un grupo pequeño pero con pérdidas potenciales grandes, estos empresarios tienen fuertes incentivos a hacer lobby para lograr que los reguladores pongan trabas a la entrada de Uber. Si este lobby es exitoso, el regulador estaría “capturado” por los empresarios, defendiendo los intereses de estos últimos en vez de los intereses de los consumidores[6].

Finalmente, la entrada de Uber ofrece una buena oportunidad para pensar la regulación de los taxis tradicionales y más en general del sistema de transporte público. La regulación actual genera pocos incentivos a las empresas para mejorar, al ser un sistema donde la cantidad de oferentes y el precio están rígidamente regulados, y donde los controles sobre la calidad son bajos. Para repensar la nueva regulación y basarla en evidencia, es fundamental generar información estadística y estudios económicos que permitan responder algunas preguntas esenciales. Pensemos en el caso de la fijación de la tarifa del taxi o el boleto, ¿cuál es la evidencia que se utiliza para su fijación? Una muestra clara de la falta de información y análisis a la hora discutir la regulación de estos sectores es la ausencia de estudios sobre el efecto de un aumento del precio del servicio de taxi (o del boleto) sobre la demanda de los servicios de transporte (lo que los economistas llamamos “elasticidad de la demanda”). Otro punto a pensar es si la cantidad de taxis tradicionales debe estar regulada, como hasta ahora, a través de la venta de licencias por parte del regulador. En Montevideo, por ejemplo, existen 3.150 taxis tradicionales que pagaron una licencia para operar, que actualmente tiene un valor aproximado de $90.000 dólares[7]. ¿Qué argumentos justifican que la cantidad de taxis sea fija y que se vendan licencias para su adjudicación? Aún si la limitación del número fuera correcta, ¿bajo qué evidencia se determina cuál es el número correcto de taxis tradicionales? Para poder regular estos aspectos parece fundamental saber, por ejemplo, en cuántos años un taxista, con los retornos que obtiene de la actividad, logra “recuperar” el valor de la patente. Finalmente, cabe preguntarse cómo se definen y controlan las regulaciones sobre calidad del servicio. ¿Es posible introducir mecanismos de calificación como los usados por Uber para mejorar la calidad de los servicios? ¿Existe algún argumento para seguir usando dinero en efectivo en estos medios de transporte, a pesar de que su uso genera más incentivos a la delincuencia?

En síntesis, la presencia de Uber en Uruguay parece ser potencialmente beneficiosa para los consumidores, por un lado por las ventajas de Uber en términos de costos y calidad y, por otro lado por los incentivos a mejorar que generaría a los taxis tradicionales. La entrada de Uber también presenta algunos desafíos, tales como la regulación de las normas de seguridad, de los precios y acceso al servicio para todos los consumidores, y de las condiciones laborales. Más importante aun, la presencia de Uber establece una excelente oportunidad para repensar la regulación de los sistemas de transporte público en Uruguay, tanto de los taxis tradicionales como de los servicios de ómnibus. En general, estos servicios se encuentran  muy rígidamente regulados en precio y cantidad, lo que genera pocos incentivos a los empresarios para la mejora. La regulación debe apuntar a que estos mercados produzcan los mejores resultados para los consumidores, y no a defender las rentas de algunos empresarios. Parecería claro que en Uruguay falta mucha más investigación y análisis de estos mercados para poder pensar en regulaciones efectivas, que mejoren los incentivos y por tanto, mejoren el bienestar de los consumidores. La pregunta entonces no es ¿Uber si o Uber no? La pregunta es el por qué y, más aun, el cómo regular el transporte público.

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[1] ¿Cómo funciona Uber? Cuando un consumidor envía el pedido de un viaje vía su teléfono celular, Uber tiene que “juntar” ese consumidor con un oferente (un conductor) que esté dispuesto a brindarle el servicio. Para lograr eso, Uber publicita el pedido entre los conductores cercanos y determina el precio al cual se realizará la transacción a partir de un algoritmo que considera la cantidad de oferentes y demandantes existentes y los tiempos de espera. El pago se realiza a través de una tarjeta de débito o crédito, por lo cual no hay efectivo involucrado en la transacción. Un desafío fundamental de Uber es cómo asegurar la calidad del servicio y establecer la necesaria confianza entre consumidores y conductores para que este mercado funcione. Para ello, en primer lugar, los conductores tienen que cumplir ciertos estándares de calidad para ser elegibles para trabajar con Uber. En segundo lugar, y más importante, Uber permite a los consumidores y a los proveedores calificarse entre ellos. Las calificaciones de los consumidores son mostradas a los conductores quienes deciden si tomar el viaje a partir de ella y Uber utiliza las calificaciones de los conductores para evitar conductores problemáticos. 

[2]  Como señalan Einav et al. (2015) estas empresas comparten algunos elementos en común. En general, estas empresas bajan los costos de entrada para los oferentes y permiten a individuos y pequeñas empresas competir con las empresas tradicionales. Suelen basarse en transacciones puntuales evitando contratos laborales u otros tipos de contratos de largo plazo. Utilizan la tecnología para juntar a proveedores y demandantes, y determinar el precio de la transacción. Para asegurar la calidad de los servicios, realizan poca evaluación y certificación previa de los proveedores y clientes pero se basan en sistemas de reputación e interacción. Finalmente, en algunos casos, estas empresas comienzan sus actividades en las fronteras de las regulaciones existentes. Para una buena síntesis sobre la economía entre pares ver Einav et al. (2015) http://web.stanford.edu/~leinav/pubs/AR2016.pdf

[3] En una encuesta realizada a un panel a distinguidos profesores y profesoras de Economía (IGM FORUM de la Universidad de Chicago) se les preguntó: “En su opinión, ¿mejoraría el bienestar de los consumidores permitir a los servicios como Uber competir con los taxis tradicionales en igualdad de condiciones en términos de “genuina” seguridad para el consumidor y el oferente y con requerimientos iguales en términos de seguros?”. El panel uniformemente respondió que sí. Las respuestas y la identidad de los encuestados puede encontrarse aquí http://www.igmchicago.org/igm-economic-experts-panel/poll-results?SurveyID=SV_eyDrhnya7vAPrX7

[4] Mas desarrollo sobre este tema puede encontrase en el siguiente link http://www.theguardian.com/technology/2015/jan/26/uber-surge-pricing-new-york-snowstorm.

[5] Más desarrollo sobre este tema puede encontrarse en el siguiente link http://www.nytimes.com/2015/06/18/business/uber-contests-california-labor-ruling-that-says-drivers-should-be-employees.html  

[6] La presencia de problemas de “Economía Política” en las innovaciones o cambios es algo muy estudiado en Economía. Uno de los argumentos tradicionales esgrimidos por los empresarios para presentar su interés particular como interés social es plantear que las innovaciones o cambios destruyen puestos de trabajo. Si bien es cierto que algunas innovaciones pueden destruir algunos puestos de trabajo puntuales (como el del aguatero, por ejemplo) el argumento no es válido en general ya que los trabajadores, si la economía y la red de bienestar funcionan correctamente, deberían eventualmente redirigirse a otra empresa en el mismo sector o a otro sector de la economía. Dos muy buenos artículos sobre estos temas para Uruguay aparecieron anteriormente en este mismo blog y pueden encontrarse en los siguientes links: http://www.razonesypersonas.com/2015/08/innovacion-y-desempleo-en-el-largo-plazo.html y  http://www.razonesypersonas.com/2015/08/sobre-luditas-lobbys-y-consumidores-las.html.

[7] Más desarrollo sobre este tema puede encontrarse en el siguiente link http://brecha.com.uy/llego-hace-rato/.