Autor invitado: Fernando Esponda
Juan
lleva las cuentas de su casa de manera impecable. Mes a mes completa
una planilla con sus gastos, que intenta que sean menores o iguales
que sus ingresos. Cuando lo logra, subraya el resultado con un
resaltador verde; cuando gasta más de lo que ganó, subraya con
rojo. El proceso de registro, heredado de su padre -un viejo
almacenero-, es una costumbre que él continúa de forma rigurosa.
Luego
de muchos años Juan logra una vieja aspiración. Con un préstamo
del Banco Hipotecario del Uruguay (BHU) y sus escasos ahorros logra
por fin comprar su casa, que hasta el momento alquilaba. Comprarla,
además de darle un horizonte finito de pagos que terminará en 15
años, le permitirá hacerle algunas reformas que siempre quiso
realizar. Sin embargo, la noche del último día del mes, cuando se
apresta como siempre a hacer un resumen de los gastos e ingresos, se
encuentra con una importante disyuntiva. En términos de gastos e
ingresos comunes este mes ha sido bueno, con un saldo positivo. Sin
embargo, si incluye en la planilla el costo de la casa que ha podido
comprar, el mes se convierte en el peor de su historia, con una
pérdida enorme. El número en rojo lo interpela, ¿habrá sido una
buena decisión comprar la casa? La disyuntiva de Juan tiene dos
soluciones: o anota todo el gasto de la compra de la casa ese mes, o
utiliza otro criterio, que distribuya de alguna manera ese gasto a lo
largo del tiempo.
La
primera solución es la que se utiliza en la contabilidad pública:
el gobierno central y las empresas públicas registran las
inversiones en su totalidad en el año en que se realizan. La segunda
opción es la que se adopta en el sector privado: las empresas
registran las inversiones amortizándolas a lo largo del tiempo. Este
pequeño detalle contable genera una de las discusiones más
importantes de política fiscal en Uruguay: la referida a la relación
entre déficit fiscal e inversión pública.
Juan
acude a los apuntes de su padre, que fijaba en un cuaderno de tapas
negras los criterios a utilizar. Encuentra que, al principio de su
vida, el viejo buscaba que cada mes los gastos comunes fueran iguales
a los ingresos, y que los gastos de largo aliento -la compra de la
heladera del almacén, la inversión en la camioneta- se empataran
con el pedido de un préstamo, siempre y cuando la cuota de ese
préstamo pudiera ser pagada en el futuro. Sin embargo, en un momento
el viejo cambió el criterio y pasó a registrar todo el gasto en el
mes en que se realizaba.
La
práctica contable mundial en la primera mitad del siglo XX seguía
un criterio conocido como “la regla de oro”, que estipulaba que
los gastos corrientes debían financiarse con ingresos corrientes, y
los gastos de capital, con deuda pública. Este criterio se sustituyó
luego; en América Latina se hizo fundamentalmente bajo el influjo
del Manual
de contabilidad pública
del Fondo Monetario Internacional (1986), y se pasó a registrar toda
la inversión pública en el año en que se ejecuta. Dicho manual fue
modificado en 2001 -se reemplazó el criterio de caja por el criterio
de lo devengado-, pero ese cambio no ha sido incorporado aún
totalmente en Uruguay, aunque sí en otros países de la región.
Juan,
consternado por el rojo en su planilla -¡qué diría el viejo si se
levantara de la tumba, qué vergüenza!-, consulta entre sus
conocidos, quienes le aconsejan diferentes opciones. María le
plantea que, en la medida en que la cuota del BHU es igual que el
anterior alquiler, estuvo bien la decisión de comprar su casa,
porque el gasto en el futuro va a ser igual que el de antes, con la
diferencia de que va a tener una casa propia. López, el vecino, le
propone otra solución: él le ofrece comprarle la casa y
alquilársela mes a mes, para que no tenga problemas con el rojo en
su planilla. Cardozo, un conocido contador, le sugiere la creación
de una sociedad anónima a medias con él y unos criterios que le
permitirían sobrellevar el problema de los números rojos. El hijo
de Cardozo, también contador, le dice que es mejor inclinarse por un
fideicomiso financiero, que tiene virtudes financiero-contables muy
sofisticadas que le permiten distribuir el riesgo de los bienes que
lo integran...
El
gobierno se enfrenta a la razonable necesidad de reducir el déficit
fiscal. Esta necesidad está atada, inexorablemente, a la definición
contable que plantea que la inversión pública forma parte del
déficit en el momento que se ejecuta. El problema es que este
criterio -que es discutible, que no se ha utilizado siempre y que no
se utiliza necesariamente en todos los países- no es inocuo.
Implica, por la vía de los hechos, uno o varios problemas: la no
realización de inversiones imprescindibles (y que de no hacerse de
forma oportuna implican más gastos en el futuro), la pérdida
parcial o total de la propiedad estatal de activos fundamentales para
el país, así como una menor capacidad de control de los gastos, al
realizarse éstos de formas legales alternativas y/o mediante
procesos que simplemente terminan siendo más costosos. La inversión
privada o mediante esquemas alternativos no es mala ni buena per
se,
pero puede ser un camino muy peligroso si tiene como única
justificación eludir una definición contable. El problema central
radica en que decisiones que deberían adoptarse en el terreno de la
planificación estratégica, de la discusión del rol del Estado en
la economía, del papel de las empresas públicas, parecen terminar
cerrándose, puerilmente, en el terreno de la contabilidad. Es la
penosa victoria de la (mala) contabilidad sobre la política.
Juan,
mareado por los consejos y su planilla, da vueltas en la cama. No
entiende bien qué está sucediendo, pero lo que sabe es que la
planilla no debería tener un número rojo tan grande. La regla que
utilizaba su padre es sagrada, no puede modificarla. Piensa en ir al
otro día al BHU a reconsiderar el préstamo y cancelar el contrato
de compra-venta de la casa. Así, por fin, se duerme tranquilo,
pensando en el flúo verde con el que podrá marcar la planilla
mañana.
Referencias:
Akitoby, Hemming y Schwartz (2007) - Inversión pública y asociaciones público-privadas -
Basseto y Sargent (2006) - Politics and Efficiency of Separating Capital and Ordinary Government Budgets -
Blanchard y Giavazzi (2004) - Improving the sgp through a proper accounting of public investment -
Brandon (2007) ‘Is “accrual based accounting” more valuable than “cash based accounting” for the public sector?’ -
Carranza, Daudey y Melguizo (2011) Public infrastructure investment and fiscal sustainability in latinamerica: incompatible goals? -
Easterly, Irwin y Servén (2008) - Walking up the Down Escalator: Public Investment and Fiscal Stability -
Fedelino y Hemming (2005) - A fiscal policy framework to safeguard public investment-
FMI (1986) – Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas -
FMI (2001) -Manual de Estadísticas de Finanzas Públicas
Hemming y Ter-Minassian (2004) - Mejorar las condiciones para la inversión pública -
Iecon (2009) - ¿De quiénes, para quiénes y para qué? Las finanzas públicas en el Uruguay del siglo xx -
Martner y Tromben (2005) - Opciones para enfrentar el sesgo anti-inversión pública -
Poterba (1992) - Capital Budgets, borrowing rules, and state capital spending -
muy didáctico el ejemplo. Sin embargo hay algo no completamente correcto. Las empresas públicas, al igual que las privadas, sí tienen contabilidad patrimonial, a diferencia de las cuentas del Gobierno Central. O sea, las empresas públicas sí distinguen en su contabilidad un gasto de una inversión. En el transcurso de la vida útil de la inversión van registrando paulatinamente una pérdida por el uso o pasaje del tiempo. Pero si la inversión realizada genera mejoras en los ingresos, la empresa también registrará ganancias. Es correcto, tal como dice la nota, que para la forma en que se muestran las cuentas del Gobierno, la inversión del Gobierno y las de las empresas públicas, cuando agregan las cifras, toda inversión se registra como gasto. Es una importante limitación de la metodología que puede llevar a confusiones. Pero, en definitiva, el centro del asunto, o al menos otro aspecto relevante de la discusión, es si las inversiones de las empresas públicas son rentables. Además, y menos presente en el debate, es sí las inversiones son pertinentes al cometido de la empresa, en particular teniendo en cuenta que la finalidad de cada empresa pública está definida por ley.
ResponderEliminarEstimados Fernando y Jorge, primero que nada agradecerle a Fernando por una excelente nota en la cual aborda el tema de la relación entre Inversión y Déficit Fiscal desde una óptica hasta ahora poco analizada. Comparto buena parte del comentario de Jorge, pero creo que elude el punto neurálgico del planteo de Fernando, esto es la utilización como referencia para la contabilidad pública del Manual de Contabilidad Pública del FMI de 1986 que contabiliza toda la inversión pública en el año que se ejecuta, abandonando la denominada Regla de Oro en la cual los gastos corrientes se financian con ingresos corrientes y los gastos de capital con deuda pública.
ResponderEliminarJorge dice correctamente, que las empresas públicas elaboran su contabilidad con los mismos criterios que las privadas distinguiendo un gasto de una inversión y que por tanto en el año que se concreta se registra la cuota parte de amortización y si la inversión es rentable en algún momento impactará en los ingresos de la empresa.
Ahora bien, el problema planteado por Fernando me parece que es otro no es a nivel de la contabilidad empresarial es a nivel de la Contabilidad Pública y su impacto en las decisiones de inversión de las empresas públicas. Al computar en un año toda la inversión y no la cuota parte de amortización de la inversión en cuestión, se llega mucho más rápidamente a un tope de inversión que deja fuera de las opciones de inversión de las empresas públicas proyectos que son rentables.
La aplicación año a año de este criterio considerando los resultados financieros de corto plazo en base al análisis del programa financiero anual del gobierno, genera que discusiones de mediano y largo plazo que deberían ser definidas como dice Fernando en el terreno de la Planificación Estratégica Global del Sector Público se terminen definiendo en base a un criterio contable.
La aplicación de este criterio contable es neutra?, es solo un elemento que puede llevar a la confusión?, comparto lo indicado por Fernando:
• Implica en muchos casos la no realización de inversiones imprescindibles que de no hacerse oportunamente implican más gastos en el futuro
• La pérdida parcial o total de la propiedad estatal de activos fundamentales, que van definiendo implícitamente la modalidad de participación de las empresas públicas en algunas actividades
• Una menor capacidad de control dadas las formas institucionales adoptadas para eludir la restricción contable
• Adicionalmente a los señalado, opino que genera un sesgo muy marcado en las inversiones que se concretan hacia la seguridad en la continuidad de los servicios involucrados, alejando a las empresas públicas de las inversiones más rentables y por lo tanto cuestionando su sustentabilidad en el mediano y largo plazo
Finalmente dos consideraciones:
1. La gestión de las Empresas públicas sería mucho más sencilla de los que es si el único objetivo de las mismas fuera la rentabilidad. Estamos en un tipo de agente de acuerdo a la literatura que presenta una situación de propietarios múltiples con objetivos no necesariamente consistentes.
2. Todo lo indicado previamente no implica que no sea necesario construir y aplicar pautas de evaluación sistemáticas del desempeño de las empresas públicas que incluyan criterios razonables para la definición de sus inversiones y niveles de deuda.
Abrazo para ambos
jorge
A mi criterio los conceptos que se manejan en el artículo son correctos.
ResponderEliminarSi hablamos de déficit fiscal e inversión pública el foco del tema es que la inversión pública sea realizada tanto por el gobierno central o por las empresas públicas, para su registración contable a los efectos del cálculo del resultado del Sector Público se incluyen en su totalidad en el año de su realización como un egreso.
Otro tema diferente, que no es el tratado en el artículo, es el de la contabilidad patrimonial que si utilizan las empresas públicas y que aún no utiliza la administración central y organismos del art.220 de la Constitución. En este caso el Balance contable de la empresa refleja de forma adecuada la inversión ya que se la incluye en su activo y se registra en el pasivo el eventual endeudamiento incurrido para su realización y posteriormente en función de la modificación de sus resultados contables y el registro de la cuota parte de amortización correspondiente, se puede evaluar de forma adecuada la “rentabilidad” de dicha inversión.
Por tanto insisto el artículo refleja de forma adecuada el centro del asunto:
La supeditación de definiciones estratégicas a opciones de registración contables inadecuadas, y sesgadas.
Esta convención contable utilizada y su lectura agregada del resultado fiscal, opera claramente como un fuerte inhibidor de la inversión pública. A su vez ello desemboca en una ulterior consecuencia:
La preferencia y sesgo actual de utilizar la modalidad PPP como solución para realizar inversión pública, ya que éstas se pueden registrar como un pago anual al operador privado una vez que las mismas estén disponibles disminuyendo claramente el impacto fiscal (En teoría las PPP conllevan otros atributos tales como mayor eficiencia, adecuada distribución de riesgos, etc. pero en los hechos seguramente terminan siendo más costosas más allá de la exigencia de existencia de "valor por dinero" de la inversión ).
Es decir que nuevamente por una definición contable termino privilegiando una modalidad de inversión que “permite” un mejor resultado fiscal, aunque la inversión que realice sea la misma en ambas modalidades y su costo sea superior.
Si vamos a hablar de pertinencia y rentabilidad de las inversiones públicas el punto va por otro lado.
Aquí lo verdaderamente relevante y necesario es contar con evaluaciones socio-económicas de los proyectos de inversión (no alcanza con una evaluación financiera como en el caso de una empresa privada ya que las empresas públicas juegan un rol importante en el marco de una estrategia de desarrollo) y diseñar un adecuado marco de lineamientos estratégicos para establecer prioridades. (La implementación del SNIP es una herramienta adecuada para ello)
Es de este modo que disminuyen las probabilidades tanto de realizar inversiones no "pertinentes" y/o “no rentables”, como de que el criterio de "pertinencia" quede capturado y definido de forma opaca y sin un adecuado sistema de planificación por quien maneja la "caja" que termina estableciendo no solo cuanto se invierte en función de las posibilidades fiscales sino también en qué se invierte y bajo que modalidad, utilizando para ello indicadores atados asociados a opciones contables que presentan claros sesgos e inconsistencias.
Fernando: te felicito por la escritura del artículo. La forma narrativa que elegiste da fluidez al texto y acerca la discusión a aquellos que no somos versados en la temática. Quisiera hacer una sugerencia, a modo de aporte: creo que el artículo se beneficiaría de otro puente que ligara los principios teóricos discutidos con los casos particulares. En especial, pienso que sería bueno que explicites algunos casos en los que el Estado uruguayo no realiza inversiones importantes, inhibido por este criterio contable. ¿Se trata de casos como los del Antel Arena, por ejemplo? ¿De cuáles otros, sino? De nuevo, felicitaciones por el artículo.
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