¿Por qué es que hay que dejar de condicionar las Asignaciones Familiares?

Foto: Andrés Dean(*)  
Desde su primera formulación con el PANES y posterior conversión en Asignaciones Familiares dentro del Plan de Equidad, las transferencias de ingresos a sectores vulnerables en Uruguay han estado sujetas al cumplimiento de contrapartidas por parte de los beneficiarios, que básicamente implican los controles de salud de niños y adolescentes (y embarazadas) y la concurrencia a centros educativos.

Pese a que el criterio de exigencia de contrapartidas estuvo claro desde los inicios de la política (Ley 17869, artículo 8) y fue reafirmado en años subsiguientes (Ley 18227, artículo 6), existe bastante acuerdo en que durante los primeros años de implementación los controles respecto al cumplimiento de las condicionalidades no llegaron a aplicarse o, fueron, en el mejor de los casos, poco sistemáticos o residuales.

Esta distancia entre la formulación formal de la política y la implementación estuvo acompañada de un debate recurrente respecto a la necesidad o no de aplicar los controles en forma efectiva[i].

Pero este panorama empezó a cambiar en 2013, cuando el gobierno, ya con capacidad de controlar en forma regular la asistencia educativa (por la consolidación de los sistemas de información), resuelve suspender la transferencia a los beneficiarios que no estuvieran cumpliendo con esta condicionalidad.

A su vez, en los últimos meses la discusión volvió a cobrar fuerza, ya no en relación a la necesidad de controlar lo planteado en las leyes, sino en torno a la posibilidad de dejar de condicionar las Asignaciones Familiares a la población más vulnerable[ii].

Los argumentos que se manejan en este debate son de diversa naturaleza y distinta jerarquía, lo que en el algún punto ha tornado la discusión algo confusa, polarizando posiciones no que no necesariamente están tan alejadas entre si, y acercando a veces otras que, aunque suenan similares, se sustentan en argumentos bien distintos.

En términos generales, los planteos manejados son de dos tipos:

(a) Argumentos normativos/filosóficos: Muy relevantes y que hacen, entre otras cosas, a la visión de ciudadanía que debe plantearse cualquier gobierno y cualquier sociedad. Aquí solo los enumero, con la promesa de retomarlos en futuras notas.

(b) Argumentos empíricos: Muy variopintos, a veces sustentados en evidencia local, otras en la investigación internacional y otras sin evidencia clara.

Esta nota trata de avanzar en “ordenar la cancha” de esta discusión (**), con el fin de promover un debate informado sobre el tema, donde sea posible encontrar sustentos claros, jerarquizar argumentos y pasar raya respecto a la validez de los planteos y frente a qué otros planteos se discute.
También es un intento de, en aras de la claridad, separar –aunque en la práctica puedan ir juntos- la legítima discusión filosófica de lo que sabemos (y no sabemos) sobre el efecto real de las condicionalidades en los programas de transferencias de ingresos a sectores de bajos ingresos.

Argumentos normativos/filosóficos

El planteo general aquí es que es cuestionable que se exija a los sectores vulnerables una contrapartida por las prestaciones que reciben cuando el estado no impone a otros sectores sociales exigencias similares.

Este cuestionamiento se sustenta en tres ideas:
(a) las transferencias deben ser consideradas un derecho, lo que contrasta con el hecho que sean condicionadas a ciertas conductas y sólo se otorguen si esas conductas se cumplen.
(b) las condicionalidades imponen una visión de “deber ser” a las familias, con un Estado que establece la forma en que los ciudadanos deben vivir y que deja poco margen para las opciones individuales.
(c) las condicionalidades cristalizan la división entre los deserving y los undeserving poor de la asistencia social, contribuyendo a la estigmatización de quienes no cumplen pero también a la de aquellos que si lo hacen, en tanto se convierten en objetos de control sistemático y regular por parte del estado.

Esta discusión da para varias notas (y varios blogs!). Espero volver sobre ella en próximas entregas.

Argumentos empíricos

El segundo grupo de argumentos, aquí asociados a la idea de “empíricos”, cuestionan no necesariamente la orientación filosófica de las condicionalidades sino básicamente los resultados que éstas logran.

Recuérdese que el argumento empírico más relevante para justificar el uso de las condicionalidades es que éstas contribuyen a reforzar el ejercicio de derechos básicos en salud y educación, claves para revertir el ciclo vicioso de la pobreza en el mediano y largo plazo. Las condicionalidades buscan incentivar y promover la inversión en capital humano en las generaciones más jóvenes[iii], algo que con frecuencia los sectores más pobres tienen dificultades para hacer (debido a la insuficiencia de ingresos, la baja capacidad de ahorro y de acceso a crédito, etc)[iv].

Dos supuestos están detrás de esta hipótesis: (a) las familias no invierten lo suficiente en estos aspectos porque no tienen el conocimiento o la valoración adecuada respecto a su importancia para el desarrollo de sus hijos[v], (b) por lo anterior, las familias priorizan la inversión en otros aspectos que tienen un retorno más inmediato, por ejemplo, ingresos presentes vía trabajo infantil (aunque tienen cierto margen para limitar el trade-off entre consumo presente y desarrollo futuro).

Dejando de lado la discusión normativa/filosófica, el debate reciente que ha tenido lugar en Uruguay en los últimos meses discute básicamente esta hipótesis causal y estos supuestos. Lo que se señala es básicamente lo siguiente:

(a) los supuestos no son del todo correctos y no reflejan adecuadamente lo que ocurre en la realidad

En el caso de la educación primaria, dados los niveles de matrícula y asistencia, es poco razonable asumir que existe allí una sub-inversión por parte de las familias, lo que convertiría el control de contrapartidas en algo relativamente innecesario, con costos administrativos relevantes para el estado, y con efectos estigmatizantes sobre las familias.

En el caso de la educación secundaria, parece claro que existe una sub-inversión por parte de las familias. Lo que se cuestiona es que esto se deba a asimetrías de información respecto a la importancia de invertir (cuando en realidad parte de la explicación está, sobre todo en el desconocimiento de la existencia de las condicionalidades) y que las familias tengan margen para, sólo por efecto de la transferencia, modificar su conducta (frente a fenómenos estructurales, como la desafiliación institucional). O dicho de otro modo, que la transferencia sea un incentivo razonable y suficiente para que las familias modifiquen su pauta de comportamiento.

(b)  lo que se suponía que debía pasar no pasó

¿Logran las condicionalidades algo que las transferencias por sí solas no logran?.

Es importante tener claro que la forma mas adecuada de testear la hipótesis causal entre condicionalidades e inversión en educación y salud es a través de un experimento que asigne aleatoriamente a personas a transferencias condicionadas y no condicionadas y, a partir de ahí, compare los resultados alcanzados por ambos grupos en las variables dependiente (asistencia educativa, asistencia a controles sanitarios).

Uruguay no cuenta con un estudio de esta naturaleza (tampoco en el resto de los países de América Latina y en otras regiones abundan[vi]). Sin embargo, existen algunas aproximaciones a través de cuasi-experimentos. Amarante, Ferrando & Vigorito (2013) realizaron un análisis de los efectos del PANES (Plan de Atención Nacional a la Emergencia Social) en la población entre 14 y 17 años a través de una comparación entre los beneficiarios del PANES con aquella población que comparte características similares. El estudio encontró que en aquellos hogares donde sí se conoce la condicionalidad de la asistencia escolar, aumenta la probabilidad que el niño asista efectivamente a un centro educativo, aunque los efectos no son estadísticamente significativos, por lo que no se puede concluir que efectivamente haya una relación entre estas variables.

Más importante aun que lo anterior es recordar que, dado el contexto de implementación de la política, es poco probable que las familias beneficiarias estén al tanto de la existencia de las condicionalidades y, en caso de conocerlas, hasta 2013, asuman que el no cumplimiento podía derivar en una quita del beneficio.

La evidencia no solo muestra que una porción importante de beneficiarios no conoce las condicionalidades[vii], sino también que existen importantes confusiones respecto a los requisitos que establece la política para acceder al beneficio, y a cómo hacer para obtener información al respecto. En otras palabras, existe una débil apropiación de las reglas de juego por parte de las familias.

En definitiva, si la política no se implementó como era esperado, ¿por qué es esperable que el dispositivo logre los resultados para los que fue diseñado? La existencia de contrapartidas parece dejar de ser pertinente cuando se evidencia que el control de las mismas con la consiguiente quita no es un fenómeno que esté interiorizado por las familias y, de hecho, las familias no necesariamente saben por qué el beneficio les es suspendido[viii].

(c) otras consecuencias no esperadas – y negativas- entraron en escena

Por un lado, se plantea que las condicionalidades pueden estar imponiendo una carga adicional (por ejemplo, de movilidad y transporte o de tiempo dedicado al cumplimiento de las conductas) a los grupos más vulnerables, lo que puede implicar dejar fuera de la política justamente a los sectores que más lo necesitan. Este argumento se maneja en la literatura, en especial en relación a la traslación de cargas para las mujeres, receptoras formales del beneficio y, en la práctica, responsables de las tareas asociadas al cuidado de sus hijos[ix]. El argumento es interesante y va al nudo de una dimensión que está en la base de las desigualdades estructurales que se han ido profundizando en el Uruguay de las últimas tres décadas: la desigualdad de género. Para Uruguay, sin embargo, no existe aun evidencia contundente que permita confirmar esta hipótesis.

Por otro lado, se cuestiona que el no cumplimiento se sancione con la quita de las transferencias, una práctica que en contextos de crisis puede llegar a ser altamente negativa. Aunque aún incipiente, la evidencia para Uruguay indica que las condicionalidades, y más específicamente la forma en que se han aplicado las sanciones, pueden estar operando, al menos para un determinado grupo de beneficiarios, como un instrumento que empuja a las familias hacia una mayor vulnerabilidad, en tanto tienden a obstaculizar el cobro de la transferencia por factores que, en gran parte, suelen ser ajenos a la voluntad de los beneficiarios[x].

A esto se suma el hecho de que, hasta el momento, las suspensiones no estuvieron acompañadas de un dispositivo claro y sistemático que permitiera a las familias, en forma relativamente ágil, reaccionar a la sanción, modificar su conducta y realizar gestiones para la restitución del beneficio. La evidencia preliminar pone de relieve el desconocimiento de las familias respecto a los procedimientos necesarios para volver a recibir la asignación y, por lo tanto, el ejercer el derecho al reclamo y/o consulta se incumple[xi]. Esto lleva a cuestionar el grado en que la condicionalidad –y en este caso, la medida de suspensión de la transferencia- logra cumplir con su cometido a la hora de modificar o promover conductas para que padres y madres lleven a sus hijos/as al centro educativo y a los controles médicos.


(*) La imagen forma parte de la muestra "Lugar Común":
https://www.flickr.com/photos/bambse/sets/72157651954095622/

(**) Los contenidos de esta nota se basan en la investigación "Programas de transferencias, condicionalidades y derechos de la infancia", financiada y publicada por CEPAL en Rossel, Courtoisie & Marsiglia (2014) 


[i] En ese período el debate volvió a surgir varias veces. En el año 2011 la falta de controles en las condicionalidades fue marcada por varios medios de prensa (Diario el País, 2/4/2011). En ese momento, las autoridades de MIDES, BPS y ANEP reconocieron las dificultades que estaban encontrando para interactuar y cruzar la información que les permitiría monitorear el incumplimiento de las contrapartidas.  Por otro lado, en noviembre de 2012 el Presidente Mujica defendió el gasto en políticas sociales pero reconoció la necesidad de “exigir más contrapartidas”. (Declaraciones a Montevideo Portal, [en línea] www.montevideo.com.uy, 8/11/2012).
[iii] Ver por ejemplo Rawlings (2004)
[iv] Ver por ejemplo  de Janvry & Sadoulet (2006)
[v] Ver por ejemplo Fiszbein & Schady, (2009); Schüring, (2010). La condicionalidad en este caso cumpliría una función de reducir las asimetrías de información o revertir información errónea bajo el supuesto que otras opciones para lograr los objetivos propuestos –como campañas informativas, por ejemplo- no siempre son efectivas o suelen ser menos efectivas que una transferencia condicionada De Brauw & Hoddinott, (2007); Fiszbein & Schady, (2009).
[vi] Los resultados a nivel internacional tampoco son concluyentes. Una investigación que testeó el impacto de la condicionalidad en la demanda de los hogares por controles médicos preventivos en Burkina Faso[vi] encontró efectos significativos de la transferencia condicionada frente con una transferencia idéntica que no condicionaba esta conducta (Akresh, de Walque & Kazianga, 2012). Sin embargo, otro estudio realizado en Malawi en torno a una transferencia condicionada a la asistencia educativa regular no revela impactos significativos de la condicionalidad en ese indicador. Más aún, sostiene que una transferencia no condicionada podría ser más costo-efectiva para aumentar la asistencia educativa en un contexto similar (Baird, McIntosh & Özler, 2010).Por otro lado, la evaluación surgida de un experimento realizado en Marruecos que testea los efectos de un programa no condicionado pero que es presentado explícitamente como un programa de apoyo educativo indica efectos importantes en materia de asistencia educativa, pero la introducción de una condicionalidad no arroja resultados diferentes (Benhassine, Devoto, Duflo, Dupas & Pouliquen, 2014).
[vii]  Ver Bérgolo et al (2013)
[viii] Ver Rossel, Courtoisie & Marsiglia (2014)
[ix]  Ver, por ejemplo, Molyneux (2006); Martínez Franzoni, J. & Voreend, K. (2010); Rodríguez Enríquez (2011)
[x]  Ver Rossel, Courtoisie & Marsiglia (2014)
[xi]  Ver Rossel, Courtoisie & Marsiglia (2014)



Referencias

Akresh, R., de Walque, D., & Kazianga, H. (2012). “Alternative cash transfer delivery mechanisms: Impacts on routine preventative health clinic visits in Burkina Faso.” NBER Working Paper No. 17785.
Amarante, V., Ferrando, M., & Vigorito, A. (2013). Teenage School Attendance and Cash Transfers: An Impact Evaluation of PANES. Economía, 14(1), pp. 61–10.
Baird, S., McIntosh, C., & Özler, B. (2010). Cash or Condition? Evidence from a Randomized Cash Transfer Program. Policy Research Working Paper 5259, Impact Evaluation Series No. 45, The World Bank. Retrieved from http://elibrary.worldbank.org/doi/pdf/10.1596/1813-9450-5259
Benhassine, N., Devoto, F., Duflo, E., Dupas, P., & Pouliquen, V. (2014). Turning a Shove into a Nudge?  A “Labeled Cash Transfer” for Education. Retrieved from http://www.stanford.edu/~pdupas/Morocco_Tayssir_LCT.pdf
Bérgolo, M., Dean, A., Perazzo, I. & Vigorito, A. (2013). Principales resultados de la Evaluación de impacto del programa Asignaciones Familiares-Plan de Equidad.
De Brauw, A., & Hoddinott, J. (2007). Must Conditional Cash Transfer Programs be conditioned to be effective? The impact of conditioning transfers on school enrollment in Mexico. IFPRI Discussion Papers 757, International Food Policy Research Institute.
De Janvry, A., & Sadoulet, E. (2006). “Making conditional cash transfer programas more efficient: designing for maximum effect of the conditionality.” The World Bank Economic Review, 1(20).
Fiszbein, A., & Schady, N. (2009). Conditional Cash Transfers. Reducing Present and Future Poverty. Washington D.C.: World Bank.
Martínez Franzoni, J. &Voreend, K. (2010).“Transferencias condicionadas, régimenes de bienestar e igualdad de género: ¿blancos, negros o grises?” Revista de Ciencias Sociales (CR), No. 4, Vol. 122.
Molyneux, M. (2006). "Mothers at the Service of the New Poverty Agenda: Progresa/Oportunidades, Mexico’s Conditional Transfer Programme". Social Policy & Administration, No. 40, Vol. 4: 425–449.
Rawlings, L. (2004). A new approach to social assistance: Latin America’s experience with conditional cash transfer programs. Social Protection Discussion Paper Series No. 0416, Social Protection Unit, Human Development Network, The World Bank.
Rodríguez Enríquez, C. (2011). "Programas de transferencias condicionadas de ingreso e igualdad de género ¿Por dónde anda América Latina?", Serie Mujer y Desarrollo, No 109. CEPAL.
Rossel, C. Courtoisie, D. & Marsiglia (2014) Programas de transferencias, condicionalidades y derechos de la infancia. Apuntes a partir del caso del Uruguay. Serie Políticas sociales N° 215. CEPAL & ¿Why people don’t comply? Structural and policy related constraints in cash transfers conditionalities’ compliance in Uruguay. Paper presented at the 2014 LASA conference, Chicago, Mayo.
Schüring, E. (2010). Conditions, conditionality, conditionalities, responsibilities – finding common ground. Maastricht Graduate School of Governance, Working Paper 2010WP014.



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