Hacia un Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana. (Primera parte). ¿Qué cosas es necesario seguir haciendo y qué cosas hay que dejar de hacer?


Me gustaría comenzar esta nota invitando al lector a realizar un breve ejercicio mental: piense qué debería hacer el próximo gobierno (dejando de lado sus preferencias electorales y sin importar quién gane) respecto a la seguridad de todos los ciudadanos uruguayos [1]. Tómese un tiempo para imaginar cómo sería el Uruguay donde quiere vivir, trabajar, estudiar, pasar tiempo con su familia, criar a sus hijos, cuidar a sus mayores, hacer mandados, salir y volver a casa a cualquier hora, ver a sus amigos y caminar por cualquier calle o lugar.

Por un momento, logramos visualizar un país idílico, donde es posible desarrollar una vida plena, productiva y balanceada. Pero inevitablemente, cuando volvemos a la realidad de nuestras vidas cotidianas, comenzamos a sentir que ese ideal de vida placentera y apacible comienza a desdibujarse. Volvemos a recordar que en un día normal, salimos de casa sólo después de asegurar todas las puertas y ventanas. Caminamos por la calle mirando a todos lados buscando señales de posibles amenazas. Vivimos preocupados por nuestros hijos desde el momento que salen de casa hasta que retornan. Tememos por la seguridad de nuestros padres o abuelos, quienes son blancos fáciles para cualquier delincuente. Sabemos perfectamente que hay zonas de la ciudad por las que no es seguro transitar, y que hay ciertas horas en que caminar por la calle sin compañía es "regalarse": tomar conscientemente el riesgo de ser víctimas de un incidente criminal. Y lo que es aún peor, si tenemos la mala suerte de experimentar un hecho delictivo, luego sentimos culpa por no haber sido más precavidos.

Si usted ha sido víctima de algún delito en los últimos años, sabe perfectamente que su primera reacción es una mezcla de angustia, tristeza, desconsuelo, enojo, ira, necesidad de venganza o revancha, y sobre todo, impotencia. En ese momento, usted piensa en su vida o la vida de los seres que quiere. En lo que pudo haber pasado y en todo lo que perdió en cuestión de minutos. Es sólo después de que nos sobreponemos a la consternación que comenzamos a criticar a la policía, a los políticos, al Ministro del Interior y al Presidente. Es un momento de catarsis, donde queremos identificar a los responsables de la experiencia traumática que nos tocó vivir.

Lo cierto es que ni los políticos, ni Presidente o el Ministro del Interior de turno son culpables de cada homicidio, lesión, hurto, rapiña, o copamiento que sucede en el país. Tampoco lo son los policías: ellos son el brazo armado de la ley, y en una democracia, ellos deben acatar las líneas de acción que establecen los civiles al mando. Sin embargo, por detrás de estas acusaciones, hay una intuición moral a la que tenemos que atender: algo no está funcionando bien, ya que en estas condiciones, no podemos desarrollar esa vida plena que imaginamos antes. El miedo y la inseguridad nos paralizan, condicionan nuestras decisiones cotidianas, y no nos permiten avanzar hacia ese ideal de vida. 

Por estas razones, es que en esta nota, lo invito a reflexionar sobre qué políticas de Seguridad Ciudadana debería seguir el próximo gobierno, cualquiera sea el elenco político que gobierne. Y sobre este punto, es necesario tener claras tres ideas fundamentales:

1) Los problemas de Seguridad Ciudadana no admiten soluciones unilaterales: si usted considera que la seguridad pública mejoraría si hubiera más policías patrullando, está perdiendo de vista que los agentes ejecutivos y las patrullas son recursos escasos, y que si se distribuyen de forma incorrecta, sus efectos sobre la criminalidad podrían ser nulos. Cuando los políticos o la ciudadanía reclaman más policías en las calles, no reparan en lo vago, costoso y en cierta medida ingenuo que resulta este pedido.

2) Las soluciones a los problemas de Seguridad Ciudadana no deben pensarse en términos de organismos concretos: en el caso de ofensores adultos, pensamos instintivamente en políticas de prevención y represión del delito y rehabilitación de los delincuentes. Éstos temas, a su vez, están asociados al Ministerio del Interior y a la Policía Nacional. Por otra parte, en el caso de los adolescentes infractores, además del Ministerio del Interior y la Policía, pensamos en el organismo encargado de hacer cumplir las medidas dictaminadas por los jueces: el Sistema de Responsabilidad Penal Adolescente (SIRPA - INAU). Sin embargo, al momento de pensar en políticas de Seguridad Ciudadana, lo mínimo es considerar también el rol del Poder Judicial y el rol del Poder Legislativo [2]. Ahora bien, una forma más precisa para pensar en políticas de seguridad pública implica dejar razonar en términos de organismos específicos, para comenzar a considerar el funcionamiento de un Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana. Esto supone que, además de los tres poderes del Estado (ejecutivo, legislativo y judicial), debemos incluir en el esquema la participación integral y coordinada de una multiplicidad de actores: Policía, Ministerio del Interior, Ministerio de Salud Pública, Ministerio de Educación y Cultura, Junta Nacional de Drogas, Poder Judicial, Poder Legislativo, actores de la sociedad civil (pasando por las asociaciones de vecinos hasta ONGs), entidades privadas como las empresas de vigilancia y seguridad, entre otros.

3) Finalmente, tener claro que no existen recetas o soluciones mágicas a los problemas de Seguridad Ciudadana: aun considerando el tema desde un punto de vista integral, y no unilateral, nada nos asegura el resultado final. Existen buenas prácticas y malas prácticas aplicables a diferentes procedimientos vinculados a la seguridad pública. Disponemos de modelos internacionales, cuya efectividad se ha comprobado en numerosos estudios científicos, de los cuales hay que aprender y emular. Pero desde el vamos, hay que dejar claro que no hay atajos simples o soluciones universales para disminuir las tasas de criminalidad de ningún país.

Cuando hacemos el ejercicio de pensar en un Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana, cambiamos el foco de las preguntas, y encontramos nuevas respuestas. Algunos problemas implican razonar en términos de formas de implementación vertical de políticas ("de arriba hacia abajo", como las directivas que puede implementar el Ministerio del Interior o la Policía,  o "de abajo hacia arriba", como la presión y la propaganda que pueden realizar los grupos de ciudadanos organizados para mejorar la convivencia ciudadana). Pero comprender a la Seguridad Ciudadana como un sistema nacional también nos habilita a reflexionar en términos de políticas transversales: soluciones a problemas que constituyen denominadores comunes de las instituciones que forman parte de dicho sistema.

Es en estos dos ejes (políticas verticales y transversales) que resulta necesario comenzar a pensar una agenda de cara a un Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana para los próximos 5 años. En esta nota, intentaré dar respuestas tentativas a cuatro preguntas:

a. ¿Qué cosas es necesario seguir haciendo? 

b. ¿Qué cosas hay que dejar de hacer?

c. ¿Qué debería comenzar a hacerse?

d. ¿Qué no deberíamos hacer?

Dada la complejidad del tema, en esta nota, me concentraré en la primeras dos preguntas, y en la próxima entrega de ésta semana, abordaré la dos restantes.

¿Qué cosas es necesario seguir haciendo? 

- Profundizar en la separación de roles del Ministerio del Interior y la Policía Nacional: la gestión del Ministerio del Interior para el período de gobierno que finaliza tiene relativamente pocos méritos destacables cuando se lo mira desde el punto de vista de los resultados. Sin embargo, hay un hecho que no puede ser pasado por alto: el Ministro Eduardo Bonomi ha sido el primero en décadas en mantenerse en el puesto durante los cinco años de gobierno. Quizás, por sí solo, este dato no es muy informativo. Pero la interpretación cambia cuando consideramos que además de mantener su estabilidad política, fue Bonomi quien finalmente logró diferenciar con claridad a la interna del Ministerio del Interior los roles de la policía y los civiles a cargo de la gestión policial, herencia que el país venía arrastrando desde el período dictatorial. Esta diferenciación organizativa (cabe recordar que hasta 2010, prácticamente todo era policía y lo civil era sinónimo de ajeno) es un camino que ningún gestor futuro del Ministerio del Interior debería desandar [3].

- Mejorar la tasa de respuesta del servicio 911: en comparación a lo que sucedía en 2011 y 2012, puede afirmarse que ha habido un cambio significativo en los tiempos de respuesta del servicio de emergencia. En promedio se habla de una espera de 6 minutos [4]. Sin embargo, hasta el año pasado, se reconocía que la atención era más lenta en los barrios periféricos en comparación al centro de la ciudad [5]. Más allá de esto, este aumento en la calidad de la respuesta policial es un elemento que debe seguir siendo trabajado en los años venideros. 


- Extender el alcance y la cantidad de los servicios del "Plan 7 zonas" y las Mesas Locales para la Convivencia y Seguridad Ciudadana: otro punto a destacar fue la implementación, liderada por el Ministerio de Desarrollo Social, del denominado "Plan 7 zonas" (4 en Montevideo y 3 en el área metropolitana de Canelones), que implicó un cambio hacia un modelo focalizado en la intervención territorial de las políticas sociales, pero también policiales. Sobre éstas últimas, dicho cambio supuso el pasaje de un sistema descoordinado, donde la atención policial se dejaba a criterio de las seccionales policiales, a un modelo más racional, con jefaturas operativas lideradas por Jefes de Zona que coordinan el accionar de varias seccionales al mismo tiempo. Esta medida abre las puertas a una mejor planificación de la distribución de los recursos policiales, el desarrollo de políticas focalizadas de convivencia ciudadana, y posiblemente, el fin de las seccionales con mayor y menor fama de "mano dura". Adicionalmente, es necesario seguir fomentando la creación de las Mesas Locales para la Convivencia y Seguridad Ciudadana. Este programa, implementado por el Ministerio del Interior en 2006, es un ámbito de participación e intercambio, entre diversos actores (vecinos, técnicos, representantes municipales y policías), buscando soluciones a los problemas de seguridad a nivel de zonas. Por otra parte, en 2008 se creó la figura del Policía Comunitario, que patrulla pequeños radios a pie, y que procura un relacionamiento más personalizado con la comunidad, con el fin de fortalecer el desarrollo de la confianza con la institución policial. Dicho mecanismo se ha mostrado efectivo en diferentes dimensiones, por lo cual deberíamos esperar la creación de más mesas locales en todo el país.

- El refuerzo de las capacidades institucionales del SIRPA: desde su creación, el SIRPA viene desarrollando varias medidas que han redundado en una mejora significativa de la atención de los adolescentes en infracción con la ley penal. Las fugas de los centros de privación de libertad han llegado a cero, se han creado diversos programas específicos que abarcan aspectos como la formación continua y la seguridad de los trabajadores de los centros, la atención integral y planificada del paso de los adolescentes por la institución, y el desarrollo de planes de reinserción comunitaria. Si bien quedan temas de gestión por resolver (como el pleno desarrollo de las medidas no privativas de libertad), resulta necesario dar continuidad y fortalecer las capacidades institucionales de un organismo que está haciendo una transición hacia un modelo basado en la responsabilización de los adolescentes infractores enmarcado en los principios de la doctrina de la "Protección Integral" [6], y que tiene como horizonte el paradigma de la justicia restaurativa [7].

- Seguir invirtiendo en las capacidades técnicas y funcionales del Instituto Nacional de Rehabilitación (INR - MI): Por donde se lo mire, el INR es uno de los logros más importantes en la historia de las políticas penitenciarias del Uruguay. De aquel modelo completamente disfuncional, donde convivían una Dirección Nacional de Cárceles y Centros Penitenciarios con cárceles gestionadas de forma autónoma por las Jefaturas Policiales departamentales, por fin se ha creado un organismo que tienen a su cargo la gestión de todo el sistema penitenciario nacional. Este cambio posibilitó la creación de un escalafón civil para el tratamiento directo con las personas privadas de libertad [8], la incorporación gradual de un equipo técnico de primer nivel, específicamente dedicado a la mejora de la gestión de los centros de reclusión, y la gradual implementación de un sistema de gestión de gestión carcelaria cuya meta es cubrir la totalidad de los centros penitenciarios del país. A paso firme, el sistema viene avanzando en la cobertura de las cárceles uruguayas, y se espera que en un futuro no lejano, quede operativo en todo el Uruguay. Esto es algo que el próximo gobierno debe apoyar y terminar de consolidar. La creación de un sistema de tales características es un proyecto que ya tuvo un primer intento de implementación fallido entre 2008 y 2009. Y dados los avances que el INR ha logrado con recursos propios y en un período muy corto de tiempo, esta es una línea de trabajo donde no se deberían admitir concesiones. 

¿Qué cosas hay que dejar de hacer? 


- Abandonar el sistema tradicional de patrullaje policial. Desde la visita del criminólogo de la Univeridad de Cambridge, Lawrence Sherman en 2012, se viene repitiendo sin que provoque efecto alguno la necesidad de implementar un sistema de patrullaje de tipo aleatorio. Las razones son obvias: cuando se hace público que se van a ubicar efectivos oficiales en un lugar determinado [9], o los patrulleros siguen trabajando en la órbita de su seccional de forma ritualista, los criminales usan este conocimiento y desplazan su actividad hacia otros sectores de la ciudad. Si, en cambio, los patrullajes se distribuyen de forma aleatoria en el territorio, los potenciales ofensores pierden la capacidad de predecir qué puntos de la ciudad son más vulnerables que otros. Por supuesto que esto no es ninguna panacea, ya que siempre hay margen para probar suerte y cometer delitos. Pero en el largo plazo, esta clase de medidas tiende a provocar, entre otros resultados, un efecto de desestimiento, en la medida que genera un factor de incertidumbre respecto a la decisión de cometer crímenes. 

- Dejar de poner en la misma bolsa a las personas con problemas de adicción junto con los criminales comunes: es necesario redoblar esfuerzos para clasificar y discriminar correctamente a las personas que cometen delitos motivados por problemas de adicción a drogas respecto a los criminales que no presentar estos problemas. No tiene sentido aplicar una medida penal a una persona que en realidad necesita un tratamiento médico. Las cárceles de Uruguay no están equipadas todavía para tratar casos de adicciones severas. Que esto siga sucediendo es un reflejo de la falta de comprensión profunda de los jueces penales sobre la situación de ciertos ofensores. Hay que entender que para muchas personas, cometer delitos es un síntoma de un problema de índole sanitario, no criminológico. Se pierde mucho en términos de gestión carcelaria, y no se aporta nada a la verdadera rehabilitación que estas personas necesitan. Estas personas requieren un tratamiento de recuperación físico y mental, que se brinda en hospitales. Están lejos de poder percibir los beneficios de una rehabilitación social, la cual es el objetivo de las prisiones. 

- La completa inacción de la clase política ante los organismos de denuncia de situaciones de violación de los derechos humanos: si el informe relativo a las condiciones del sistema carcelario realizado en 2010 por el relator de la ONU sobre la Tortura Alfred Nowak fue duro [10], el informe al parlamento del Instituto Nacional de Derechos Humanos a los centros de privación de libertad del SIRPA no se quedó atrás [11]. Por otra parte, y más allá de estas dos instancias, periódicamente escuchamos críticas dirigidas a ambos organismos que van en la misma línea. Y curiosamente, esta clase de advertencias no hace sonar ninguna alarma en los legisladores del país. Las reacciones ante las críticas sobre las condiciones de reclusión hechas por organismos competentes han sido o bien nulas, o bien tímidas y tardías. De hecho, no hay registro de que alguna de estas denuncias haya derivado en una discusión parlamentaria inmediata que derive en un aumento de presupuesto para revertir dicha situación. Los principales efectos inmediatos que producen son vergüenza en la ciudadanía y estigmatización y desmotivación de las personas que trabajan todos los días con personas privadas de libertad. Y aún así, no generan ninguna respuesta proactiva de transformación de la situación. Y lo que es peor, en varios casos sólo han servido de terreno fértil para generar modestas ganancias políticas a quienes suelen pescar cuando el río está revuelto. La mezcla de cinismo e indiferencia ante estas denuncias es algo que hay que desalentar a como dé lugar. Es necesario que los propios organismos que están bajo sospecha, y la ciudadanía organizada, comiencen a generar las presiones políticas necesarias para generar un tipo de mecanismo casi automático de búsqueda de soluciones y resolución de problemas.

En la edición del próximo jueves 23 de octubre de Razones y Personas, abordaré las otras dos preguntas fundamentales de cara a un Sistema Nacional de Seguridad Ciudadana: qué debería comenzar a hacerse, y qué no deberíamos hacer. 

Referencias

[1] De hecho, realmente no importa cuál es su preferencia partidaria, ya que la lectura de los programas de gobierno para el período 2015 - 2020 propuestos por los diferentes partidos partidarios, revela una considerable falta de entendimiento del problema de la Seguridad Ciudadana en Uruguay. En términos de contenido, todos incluyen declaraciones de buenas intenciones y propuestas fragmentarias, dejando a entrever una enorme debilidad en términos de un proyecto comprehensivo, claro y articulado por parte de todos los sectores políticos. Afortunadamente, en esto, usted no tiene por qué confiar en mi palabra: lo invito a buscar los diferentes programas en la web y sacar sus propias conclusiones al respecto. 

[2] El primero es que el toma la decisión sobre la inocencia o culpabilidad de los acusados, y es el órgano estatal que debe velar por la seguridad y el progreso del ofensor una vez dispuesta una medida. El segundo es el que aprueba las leyes que determinarán mejores o peores procedimientos para que el juez tome la mejor decisión posible, y también, para regular el tratamiento de los ofensores captados por el sistema penal.

[3] Sin contradecirse con esta línea, recientemente las autoridades del Ministerio del Interior han incorporado por primera vez a los mandos policiales a los ámbitos de decisión de la  gestión ministerial. Siempre y cuando la línea divisoria entre el liderazgo civil y el accionar policial quede clara, la posibilidad de incorporar la voz de la corporación policial en las decisiones estratégicas relacionadas a la seguridad pública es un factor que enriquece la calidad de las políticas a implementar.

[4] Ver: http://www.lr21.com.uy/comunidad/1194178-ministro-bonomi-destaco-rapidez-respuesta-911-emergencias-medicas

[5] Ver: http://www.pensamientopenal.org.ar/uruguay-la-policia-mas-rapida-en-el-centro-que-en-la-periferia/

[6] Ver: Uriarte, Carlos (1999) Control Institucional de la Niñez y Adolescencia en Infracción. Ed. Carlos Alvarez, Montevideo 

[7] Véase la nota de Corti y Trajtenberg del 14/06/2014 sobre justicia restaurativa: http://www.razonesypersonas.com/2014/06/alternativas-al-encierro.html

[8] Sin dudas, una mejor opción que los policías "carceleros", que accedían a dichos puestos casi como un castigo, por ser los de peor desempeño en la institución, y que fomentaban naturalmente la hostilidad entre los presos.

[9] Como aquel plan implementado durante la gestión de Daisy Tourné, de poner muchos policías en las esquinas de 18 de julio, plan que no alteró en lo más mínimo las tasas globales de delitos, ya que éstos se desplazaron a la periferia de Montevideo.

[10] Ver: http://historico.elpais.com.uy/090328/pnacio-407496/nacional/demoledor-informe-de-nowak/

[11] Ver: http://inddhh.gub.uy/wp-content/uploads/2014/04/Compendio-de-recomendaciones-sobre-los-Centros-en-los-informes-MNP-marzo-2014.pdf

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