Mucho se ha
discutido en estos días sobre si el esfuerzo que se ha hecho en materia de
recursos para la educación en los últimos años ha sido mucho o poco, suficiente
o insuficiente. Lo cierto es que tras muchos años de rezago en materia de recursos, el sistema educativo uruguayo sigue enfrentando importantes
desafíos y por tanto es esperable que la educación siga siendo una
prioridad presupuestal en los próximos años.
En este
sentido y pensando en futuras asignaciones presupuestales parece necesario
incorporar a la discusión, entre muchos otros aspectos, uno que tiene que ver
con la inercia que en términos generales ha caracterizado la distribución de
recursos entre los diferentes niveles educativos. En particular, existe una especie de acuerdo implícito y explícito [1] de que los recursos adicionales que se destinen a la educación deben dividirse en términos proporcionales entre la ANEP y la UDELAR, siguiendo la participación tradicional que ha tenido cada una de estas instituciones en el gasto público destinado a la educación. Esta política implica mantener
incambiada la distribución actual del gasto educativo en educación terciaria en
relación al porcentaje que se destina en conjunto a los niveles educativos
inferiores. Sin embargo, mientras que nuestro país presenta una tasa bruta de
matriculación por encima de la media regional a nivel terciario [2],
a diferencia de otros países que muestran niveles similares de matricula en este nivel, en nuestro país, la universalización a nivel de enseñanza media está muy lejos de alcanzarse: de cada 10 jóvenes de entre 21 y 23 años,
menos de 4 logra culminar el ciclo obligatorio de enseñanza media. En este marco, no parece
que mantener la actual distribución del gasto entre enseñanza terciaria y los
niveles inferiores de educación refleje verdaderamente las urgencias que el
país enfrenta en materia de equidad en el acceso a la educación. Esto no
significa que no deban destinarse recursos adicionales a la educación terciaria ni que
no exista ninguna sinergia entre ambos niveles. Por ejemplo, la tasa de egreso
del ciclo superior de educación media es inferior en el interior del país que
en Montevideo.[3] Si
parte de esta diferencia obedeciera a la falta de ofertas para continuar
estudios a nivel terciario, la descentralización de carreras terciarias hacia
el interior del país podría operar como un estímulo para que más jóvenes sin posibilidad
de trasladarse a estudiar a la capital decidan finalizar el ciclo educativo
medio.
Por tanto, el
planteo no debería interpretarse como una sugerencia de quitar recursos al
nivel terciario para mejorar la inversión en los niveles inferiores. El planteo
es mucho más básico: simplemente sugiere dejar de actuar con piloto automático
y empezar a pensar y a discutir con argumentos fundados y en base a las
necesidades y urgencias en materia de equidad educativa que nuestro país
presenta, la racionalidad de trasladar al nivel terciario cada punto de aumento
de recursos que se otorga a los niveles inferiores del sistema educativo.
Foto: viñeta de El Roto publicada en: http://elpais.com/elpais/2013/01/09/vinetas/1357758195_902930.html
[1] Por ejemplo, el artículo 867 de la Ley de Presupuesto establece que,
cuando como consecuencia del crecimiento del PIB los créditos con destino a la
educación representen un porcentaje inferior al 4,5% del PIB, el Poder
Ejecutivo deberá incluir en el proyecto de Rendición de Cuentas una asignación adicional
de créditos presupuestales que se divide proporcionalmente entre ANEP y la
UDELAR.
[2] Según datos estimados por UNESCO, Uruguay habría alcanzado una tasa bruta de matriculación superior al 60% en 2010, ubicándose bastante por encima del promedio de América Latina y el Caribe (40%). Fuente:
[3] En 2008, la
tasa de egreso de educación media superior entre jóvenes de 21 y 22 años en el Interior
del País era de 30% mientras que en Montevideo alcanzaba el 45%. Fuente: De
Armas y Retamoso (2010) "La universalización de la educación media en
Uruguay. Tendencias, asignaturas pendientes y retos a futuro". UNICEF
Uruguay.
Totalmente acertada la nota. La inercia es reflejo de la economía política del reparto presupuestal. La inercia presupuestal tiene, además, otra dimensión. La lucha por los recursos presupuestales por más dura que sea, se ha concentrado sobre los recursos adicionales de cada presupuesto u oportunidad de incrementar el gasto público. La inercia de los presupuestos respeta el reparto, en términos absolutos, de los recursos asignados en los presupuestos anteriores. Técnicamente es lo que se conoce con el inocente nombre de presupuestación manteniendo la "línea de base". La rigidez a la baja del gasto es más que un problema técnico. El debate político sobre si es sostenible asignar mayores recursos para las áreas prioritarias se centra en si es posible más deuda (menos reservas) o más impuestos. A la larga, y luego de agotado ese debate, los recursos van a tener que salir de revisar lo que ya estaba escrito en piedra. Hay que vencer la inercia presupuestal para encontrar recursos adicionales: una mirada a los porcentajes de recursos para cada ministerio debiera ser inspirador respecto de dónde ir a buscar. El gasto incremental refleja las prioridades, pero el stock ? La respuesta no estaría ya la macroeconomía sino en la política. Los recursos están, pero hay que entrarle.
ResponderEliminarAbsolutamente de acuerdo sobre la importancia de este punto. Históricamente, de la misma forma que "nunca se echa a nadie", nunca se revisa la asignación presupuestal pasada. A lo sumo, cuando se quiere restar prioridad a un área / Ministerio se congela su asignación para que la inflación y el tiempo se encarguen... Pero ése mecanismo sólo genera cambios muy lentos y que restan recursos por igual tanto a proyectos y políticas ineficaces como a las eficaces dentro del área / Ministerio relegado.
EliminarMuy buena la nota. Un par de comentarios: seria interesante considerar este tema del piloto automático desagregando temas presupuestales vinculados a salarios (docentes y no docentes) y a demás presupuesto. Una potencial barrera a desactivar el piloto automático esta dado porque pueda ser complicado pensar en dar aumentos salariales en un lugar y no en otro (o en distinta medida). Sin embargo y uniendo este post con el anterior de Guillermo resulta que quebrar el piloto automático acompa~a las medidas tendientes a mejorar el salario relativo de los docentes en primaria y secundaria y atacar algunos de los problemas que allí se tienen.
ResponderEliminarRecurrentemente el Banco Mundial y ainda mais instituciones comentan sobre la regresividad del gasto en educación terciaria en países como Uruguay, quizás este argumento sea útil para quebrar el piloto automático.
La relación entre los dos niveles de gasto quizás sea intertemporal: si un aumento fuerte del gasto dedicado a primaria y secundaria fuera exitoso en cambiar las pautas de deserción y repetición, la ense~anza terciaria enfrentaría incrementos en la matriculación para los que probablemente fuera a necesitar presupuesto. Esto quizás sirva de argumento también; un punto mas de presupuesto para ANEP necesitara un punto mas para la UdelaR en, digamos, cinco a~os, no YA.
Esta bueno el post en cuanto llama la atención sobre algo que menciona Jorge, cuando se termine el debate entre deuda, reservas e impuestos, algún día seria sano revisar esta clase de inercia escrita en piedra, especialmente dada la urgencia de cambiar las cosas en secundaria.