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Los nórdicos deben estar locos: Del Ombudsman y otros cuentos



"Geysir":junto con el ombudsman otra invención nórdica


El  reciente debate político sobre el defensor del vecino, en Montevideo ha abierto una serie de preguntas interesantes sobre para que existen esta clase de instituciones, y su relación con el poder político en el Uruguay y en particular en la capital  ¿ Deben los habitantes de Montevideo tener a alguien que los "defienda" más alla de sus representantes electorales o dirigentes barriales? ¿ Tiene cabida en un sistema tan garantista cómo el uruguayo un defensor del pueblo? ¿ Sirve para algo en la ciudad de Montevideo?¿ Tiene sentido haber armado uno a nivel nacional?  Siguiendo un intercambio que mantuve con algunos legisladores locales y nacionales, en este post voy a responder de manera lisa y llana alguna de estas preguntas.  Al final voy a concluir (no muy sorprendentemente)  que estamos mejor con  instituciones  como los Ombudsman locales y nacionales efectivos que sin ellos.


Suecia, Barrio Sur y después: Un ombudsman en el Plata

Además de exportar Vodka Absolut y novelas un tanto oscuras, la sociedad sueca ha sido bastante creativa a la hora de pergeniar nuevas instituciones que protegen sus libertades individuales y colectivas, y así en el siglo XIX crearon  el Justitieombudsmannen  (si, acertó es sueco y significa el representante de la justicia) en 1809, en el contexto de la limitación del poder absoluto del monarca, y la expansión y protección de la libertad de expresión e información. El Ombudsman nace como un oficial del parlamento para proteger y controlar el Poder Ejecutivo, auditar las cuentas públicas y potencialmente defender en las cortes a los ciudadanos frente a los abusos de la administración. La institución nació de circunstancias históricas bien específicas,  pero ya había tenido precursores en China, la propia Suecia y posiblemente el Reino de Aragón.  Los gobernantes por más absolutos que fueran, no gustaban de que sus funcionarios abusaran de su poder en su ausencia.  Auténtica visión de largo plazo.

¿Cómo llega esta idea "de boutique nórdica" a las tierras gauchas? Luego de la  Segunda Guerra Mundial  y frente a la creciente expansión del aparato estatal,  la idea sueca comienza a ser retomada con variantes por el mundo. El primer país anglosajón en tenerlo fue Nueva Zelandia en 1962, y luego se expandiría por  Europa. Tras la caída de las dictaduras de Salazar y Franco en la península ibérica y sus correlatos en América Latina la idea del Ombudsman adquiere una dimensión de protección y promoción de los derechos humanos.  No son necesariamente una sola persona, y existe algunos que son especializados en temas cómo niñez, o discapacidad. Uruguay llegó tarde y recién el año pasado conformó un Ombudsman a nivel nacional, aunque desde 2003 (y funcionando desde 2006) tiene un defensor del vecino a nivel local solo en Montevideo. 

La función de estos organismos en tiempos modernos  es recibir denuncias concretas sobre posibles vulneraciones a sus derechos, o posibles malas prácticas administrativas por parte de la ciudadanía e investigarlas, emitiendo recomendaciones a las autoridades generalmente no vinculantes aunque usualmente con gran carga moral. Las características de estos organismos, más alla de sus variantes son independencia (son generalmente nombrados por el poder legislativo con grados importantes de consenso y deberían tener  y ejectutar su propio presupuesto), imparcialidad, accessibilidad e inmediatez (la gente no debería pagar por acceder), y poder de acceder  a la información en poder de la administración. Sus recomendaciones son por lo general no vinculantes pero llevan un peso moral importante. Los ombudsman han sido a nivel comparado la voz de las minorías  de toda índole, los últimos bastiones de las libertades civiles,  y usualmente la voz de los sin voz. 

 La boutique nórdica y el zaguán criollo: ¿ Para que una defensoría?


A raíz de la no renovación del actual y primer defensor del vecino de Montevideo en el cargo los medios y redes sociales dieron amplia cobertura al tema.  Sin embargo informarse sobre las razones que llevaron a la no renovación del actual defensor no fue fácil debido a los tiempos que la Junta Departamental toma para procesar sus actas, así como que los informes de los partidos políticos no estaban publicados en línea. En síntesis la falta de información oportuna hace difícil opinar sobre el tema en Uruguay*

La crónica de varios diaros sobre la sesión es tragicómica e incluye discusiones sobre la Iglesia Católica, retiro de la bancada del Partido Nacional y otras perlas para quienes se dedican al estudio de los legislativos de  gobierno locales. Se dijeron muchas cosas previo a su destitución (que era ya bastante anunciada) y durante, y no puedo cubrirlas todas.  Quisiera  resaltar tres puntos que me llamaron la atención y que no están directamente relacionados con la no renovación en el cargo del actual Defensor:

a) Que el Defensor del Vecino no debería existir porque ya hay mesas de vecinos, así como otras vías administrativas (Jerarcas de la IM y ediles del Frente Amplio) La frase más representativa es del legislador Meroni  "El Espacio 609 no estuvo ni está de acuerdo con la figura del ombudsman, porque entendemos que la mejor defensa de los vecinos, son los propios vecinos organizados",
b) Que el Defensor del Vecino "promueve consumidores y no tanto ciudadanos" (militante de redes FA via twitter)
c) Que el Defensor del Vecino tuvo un comportamiento erratico y opera a su convenciencia personal y política. En cita al edil del PC Tulio Tartaglia "Yo me pregunto qué compromiso tiene con la ciudad el ombudsman cuando desconoce cuestiones indispensables y que aquejan a los montevideanos. Y no denuncia ni cuestiona la ineficiencia de la gestión municipal",

Sobre el primer punto, la conveniencia de no tener una institución como el defensor del vecino, y la "autorganización vecinal" hay mucha tela para cortar. El argumento es siempre repetido en otros países contra esta clase de instituciones (curiosamente por quien está en el poder, o tiene algun poder en el sistema) para no ser desplazado como posible canal de demanda.  En ese sentido algunos legisladores locales no están solos, pues ya los legisladores ingleses intentaron, con éxito, que cualquier denuncia a su ombudsman, pasará siempre primero por ellos que debían dar su beneplácito. Eso es así hasta hoy pero la práctica ya está en pleno desuso. Variantes de este argumento se pueden encontrar en "ya tenemos municipios, para que más" y alegatos que hay otras instituciones que ya cumplen su rol. Claramente, ninguna cumple el rol de defensor del vecino, particularmente aquellas que dependen del ejecutivo comunal.

Hay razones filosóficas también para estar en contra de un ombudsman, como la creencia de que ya los gobernantes representan suficiente  y perfectamente al pueblo por ejemplo. Razones nobles basadas en la supremacía de la voluntad popular que probablemente desconocen el funcionamiento no solo de la política, sino también de la administración pública. 

La idea de que los ombdusman promueven consumidores es interesante porque en otros contextos las defensorías se han entrometido con poderosas corporaciones que además de violentar los derechos humanos, también afectaban a los ciudadanos como consumidores. Sin embargo dudo de que la Defensoría del Vecino (o el Ombudsman en general) sea la panacea de un neoliberal  de los 90. En todo caso, los Ombudsman no promueven ciudadanía, la defienden frente a  posibles abusos o errores de la maquinaria estatal (a veces en conjunto con alguna empresa privada).

El tercer punto ataca la supuesta falta de compromiso del defensor y posiblemente a sus manejos políticos. Este argumento no se sostiene en base a los propios Informes que la Junta ha aprobado donde por  6 años, donde surge una serie de interacciones importantes con la ciudadanía en varias áreas, desde cuestiones mínimas como podas, a cuestiones de salubridad de viviendas. Los ataques de todas formas son a la persona en el cargo, y al hecho que la institución no sea suficientemente conocida (algo sobre lo cual no tengo certeza existan mediciones de opinión pública), pero puede explicarse por el relativo magro presupuesto de la misma.

Los políticos nórdicos deben estar locos: razones para controlar al poder

La existencia de estas instituciones es bastante contraintuitiva si se impulsa desde quien esta en el poder: ¿Porque tener a algunos que en definitiva limitan el poder de los legítimos  representantes del pueblo? ¿ No es acaso como "dispararse en el pie" tener un Ombudsman en la capital o a nivel nacional? Muchos políticos deben hacerse estas preguntas.  En esta sección voy a dar  tratar de responder de manera sencilla a estas interrogantes.

La idea de que el poder, de quien sea que lo tenga, debe ser controlado no es nueva y el Ombudsman en su expansión por el mundo, es uno de los tantos instrumentos que han florecido para controlar el poder del Estado. Un poder que no es monolítico, que se compone de varios actores, y que ocasionalmente termina ignorando o violando los derechos de los ciudadanos.  Cuanto más complejo es el Estado más necesidades hay de instrumentos de control, pues por más buena voluntad y honestidad que tengan los representantes (un supuesto bastante generoso) no pueden dar respuestas a toda la ciudadanía. Por otro lado, por más plural que sea un régimen, no todas las voces serán escuchadas ni todos los problemas visibilizados, en resumen no todos los derechos serán protegidos. He ahí, la labor de los ombudsman hacer esto posible.

Por supuesto estas instituciones son un dolor de cabeza para quien gobierna (y ocasionalmente para la oposición) pues por un lado mete en agenda temas espinosos al gobierno, y por otro roba "cámara" a la oposición. Si es claro que para la Intendencia resultó un dolor de cabeza, y motivó cambios en sus procedimientos, lo que en general fue en beneficio de la ciudadanía y molestía de alguno de sus jerarcas (la mayoría de ellos no electos directamente por la ciudadanía) 

El problema (particularmente para algunos de los legisladores  locales del FA) de argumentar en contra de la existencia de estas instituciones es que el gobierno a nivel nacional, ha puesto en marcha el llamado Instituto de Derechos Humanos y Defensoría del Pueblo, que ya ha a comenzado a trabajar en temas espinosos. Por supuesto, son dos instancias distintas pero buena parte de los argumentos contra el Defensor, también se esgrimieron en Uruguay contra el Instituto, por parte de la oposición. Y cuanto más se ejercitan esta clase de argumentos, más pueden convertirse en un boomerang.  Y ese boomerang no le conviene a nadie, notoriamente a la creciente cantidad de personas que canalizan sus demandas a través de esta clase de instituciones, ni en general a la siempre tildada de "ejemplar" democracia uruguaya.

Al decir de  Guillermo  O'Donnel, lo que llama la atención sobre las instituciones de  rendición de cuentas horizontal, en sencillo la existencia de instituciones con capacidal legal y de hecho para controlar al poder, es su falta.  En el caso uruguayo además, su tardía aparición (salvo por las presentes en la Constitución), los cuestionamientos  desde el sistema político a la mismas y lo poco que sabemos sobre como funcionan.  La ciencia política local, tradicionalmente enfocada en cuestiones vinculadas al sistema electoral tiene un debe importante en el estudio de estas instituciones, siendo el caso más obvio por los eventos recientes el Poder Judicial. Al soslayarlas o dejarlas en manos de los abogados constitucionalistas, nos hemos perdido de ver una dimensión importante del poder y su control.  

Sin duda el Defensor del vecino tendrá mucho que mejorar a en su interacción con las autoridades departamentales en la forma en que emite recomendaciones  y en sus procedimientos, pero una cosa es mejorar, otra distinta es desaparecer. La realidad es que también en los países nórdicos se cuecen habas, también existen problemas con el uso político de los reportes y recomendaciones de esta clase de instituciones, pero son debates mucho más cuidados, pues lo que está en juego es la voz de mucha gente, por alguna razón u otra, no encontró satisfacción en el sistema.  Y cualquier político en el poder, local o nacional, debería tenerlo presente. Nunca  se sabe, cuando uno vuelve  a ser oposición o simplemente pueblo. Y viceversa.


Bibliografía


Para un estudio completo de estas instituciones

Gregory, Roy and Philip Giddings, eds. 2000. Righting Wrongs: The Ombudsman in Six Continents. International Institute of Administrative Sciences, Vol. 13. Amster- dam, The Netherlands: IOS Press.

Para un estudio sobre las relaciones entre parlamentos e instituciones de rendición de cuentas horizontal Scrollini, Fabrizio (2012) Advancing Democracy Improving Horizontal Accountability in Serbia, UNDP disponible aquí

Para materiales en español en este link  de la Federación Iberoamericana de Ombudsmans.

Para un caso de estudio del Ombudsman de Perú un buen post de Tom Pegram aquí
*  Agradezco a la edila Rosana Paredes me facilitó las actas de sesión de la Junta mientras no estuvieron en línea  El 12/4/2013 incluí que clase de actas fueron facilitadas a raiz de un intercambio con la mencionada edila.
** He usado la palabra Ombudsman en sentido amplio. Otras acepciones son Ombudsperson, Defensoría, Defensor et.c, siempre refiriéndome a la institución no a las personas que su cargo ocupa o su genero.



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