Revalorización de la ciencia, la tecnología ¿y la innovación?



Los fondos públicos que destina Uruguay a actividades de ciencia, tecnología e innovación (CTI) se han multiplicado casi seis veces desde 2005 (DICYT-MEC 2012).Desde 2007 funciona un nuevo diseño institucional para la promoción de las actividades de CTI que cuenta con mayores capacidades de gestión y mayor respaldo político que el diseño que existía hasta esa fecha. Esos cambios hablan de una revalorización de los temas de CTI en la agenda política y del respaldo económico para ello. No existe de momento una evaluación global de los resultados de estos cambios, sin embargo diferentes actores destacan que las políticas y programas se han enfocado excesivamente en el componente de investigación científica y han tenido escaso éxito en promover procesos de innovación.


¿Por qué se plantea la exigencia de que las políticas de CTI tengan un mayor impacto en actividades de innovación? Porque desde el inicio el objetivo de los cambios institucionales, legales y presupuestales puestos en marcha estuvo orientado al desarrollo de una política global que vinculara la capacidad de generación de conocimiento con la creación de cambios en la esfera productiva y social. Esto es, con procesos de innovación. Ello no supone negar la existencia ni la importancia de la investigación fundamental y aplicada, sino la inclusión de las políticas de investigación dentro de un marco de políticas de desarrollo socioeconómico.

Lo que argumento en este post es que la concentración de las políticas de CTI en el apoyo a actividades de investigación era un resultado esperable, que las políticas de innovación deben ser mejoradas,  y que sería ingenuo tener expectativas de que en el contexto nacional y en un período tan breve de tiempo se lograra un mayor desempeño innovador.

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En 2007 se crearon el Gabinete Ministerial de la Innovación (GMI) y la Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII). El primero -integrado por los Ministerios de Economía, Industria, Agricultura, Educación, la Oficina de Planeamiento y Presupuesto y, más recientemente, el Ministerio de Salud Pública- tiene por cometido la elaboración de objetivos estratégicos y políticas públicas. La ANII, por su parte, se ocupa de la gestión e implementación de programas e instrumentos. Existen debates sobre hasta qué punto las funciones de uno y otro se encuentran claramente separadas y las consecuencias de ello sobre las políticas que se diseñan y aplican, pero ello no es asunto de este post. Lo que interesa destacar aquí es que la nueva institucionalidad jerarquizó la temática de CTI poniéndola a nivel de un gabinete interministerial –anteriormente estaba sólo a nivel de una Dirección del Ministerio de Educación- a la vez que creó un organismo ejecutor que actúa en régimen de derecho privado y cuenta con facilidades para la gestión de fondos públicos, privados e internacionales.

Como fue mencionado, estos cambios estuvieron acompañados de un incremento muy fuerte en el presupuesto destinado a actividades de CTI en general, y también de un incremento de fondos para actividades específicamente de Investigación y Desarrollo (I&D), que casi se triplicaron desde 2006 (RICYT). Este presupuesto está aun lejos del piso de 1% del PIB que se establece a nivel internacional como la base mínima necesaria de inversión en CTI. No obstante, representa un aumento muy significativo para la actividad científica y tecnológica.


Los datos de presupuesto mencionados antes abarcan el gasto público en diversas instituciones. Si miramos específicamente a la ANII, esta Agencia entre 2007 y 2010 ejecutó algo más de 30 millones de dólares. De ese dinero más del 70% de sus fondos en actividades fuertemente concentradas en la formación de investigadores -Sistema Nacional de Becas-, en incentivos a los investigadores -Sistema Nacional de Investigadores, y en oportunidades de investigación -proyectos de investigación. Los recursos destinados a actividades de innovación en empresas u otras organizaciones, así como a actividades de vinculación entre empresas e institutos de investigación es de aproximadamente el 10% del presupuesto. La rendición de cuentas de la ANII presenta lo ejecutado según el objetivo estratégico a que corresponda -considerando los objetivos que fija el Plan Estratégico Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (PENCTI)-  y se publica regularmente en el sitio web de la ANII. Las posibles imprecisiones en los porcentajes mencionados se deben a que la agregación de los montos según objetivo estratégico no se corresponde estrictamente con proyectos de investigación o con actividades de innovación.

Más allá de posibles variaciones menores en los porcentajes mencionados es claro que existe una gran diferencia entre la capacidad de demanda del sistema de investigación científica en relación a la demanda por actividades de innovación.

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Las políticas explícitas de ciencia y tecnología basadas en la promoción de la investigación se conocen desde la segunda mitad del siglo XX y son relativamente sencillas de implementar, si se promueve la excelencia y la pluralidad. Las políticas de innovación –explícitas- en cambio son más novedosas en todo el mundo y son más complejas de implementar básicamente porque además de la generación de conocimiento, requieren de articulación de aspectos económicos y regulatorios, que incluyen la gestión de diferentes tipos de riesgo.

Para el diseño e implementación de las políticas de investigación y para las de innovación existe un cuerpo de gestión capacitado y que cuenta con los recursos necesarios. La diferencia en ambos casos no radica en esto ni tampoco solamente en la mayor complejidad relativa de una u otra área. Creo que una de los principales factores que explican las diferentes proporciones del gasto que se destinan a una y a otra área, radica en que para la política de investigación existe una comunidad objetivo de tales políticas, que está organizada como tal y cuenta con capacidad de acción colectiva. La comunidad de investigadores de Uruguay participa activamente en la definición de la oferta de los programas de C&T. Pero además es una comunidad que – afortunadamente- está cada vez más acostumbrada a participar de formas competitivas por el acceso a fondos para investigar y los investigadores tienen  notoria competencia para constituirse en demanda efectiva de los programas. Creo que esto es muy positivo y está muy lejos de tratarse de un fenómeno de captura de los recursos para CTI por parte de la comunidad académica, sino que es la lógica respuesta de una comunidad académica con capacidad de demanda a un proceso de aumento presupuestal.

En lo que respecta a las políticas de innovación, es escasa la participación de sus potenciales beneficiarios en la definición de la oferta de programas. Además, no sólo se trata de un público objetivo que no tiene hábito, ni a veces las capacidades para constituirse en demandante, sino que muchas veces no es claro que lo que ofrecen estos programas le sea beneficioso. Incursionar en actividades de innovación implica riesgos, no sólo técnicos sino también económicos, y los resultados esperables tienen un horizonte de largo plazo. Según los resultados de las cuatro encuestas de actividades de innovación que se han realizado en la última década en Uruguay, innovar es una actividad relativamente rara en la industria y en los servicios. ¿Qué nos permitiría pensar que en un corto período de tiempo la demanda de fondos para innovar por parte de las empresas habría de incrementarse?

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En síntesis, creo que existe una revalorización de la ciencia, tecnología e innovación, que se expresa en las políticas para la promoción de tales actividades. No obstante las políticas existentes son sumamente perfectibles, y resulta particularmente crítico impulsar el componente de innovación.
El problema de las políticas de innovación no está en una supuesta excesiva capacidad de demanda del sistema científico. Son necesarias más y mejores políticas de tanto de investigación como de innovación. El problema de las políticas de innovación requiere  básicamente fortalecer la demanda de los mismos entre las empresas. Si algo es posible evaluar en este momento es que para que la innovación aumente es necesario pasar de los programas actuales de “ventanilla abierta” a programas proactivos que se definan a partir de problemas presentes en la producción de bienes y servicios. Analizar dónde y para qué se requiere de nuevo conocimiento y definir los mecanismos necesarios para que eso pueda expresarse en una demanda. De esa manera con políticas de basadas en la demanda se contribuiría a revalorizar más la innovación.

Referencias:

www.anii.org.uy
DICYT-MEC (2012) Informe a la Sociedad. Ciencia, Tecnología e Innovación en Uruguay en los últimos años. DICYT-MEC, Montevideo.
Red Iberoamericana de Indicadores de Ciencia y Tecnología (RICYT) Datos por país: http://db.ricyt.org/query/UY/1990,2010/calculados
Imagen tomada de: http://www.imaginaria.com.ar/05/3/bookman.htm




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