Llega el Expreso del Oriente: Qué esperar de un posible TLC con China?

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A principios del corriente milenio, en momentos en que se debatía la posibilidad de firmar un tratado de libre comercio con EEUU, algunos políticos uruguayos se refirieron a esta oportunidad como “el tren que sólo pasa una vez”.[1] Hoy parece que le toca el turno a un nuevo tren, con nuevo destino. En los últimos días el gobierno de Uruguay anunció la finalización de los análisis de factibilidad de un potencial Tratado de Libre Comercio (TLC) con China, lo que configura un avance significativo en el proceso de concreción del mismo. Anuncios de este tipo suelen aportar poca información dado el secretismo en que estos tratados normalmente se manejan y la gran incertidumbre que existe respecto a que el tratado eventualmente se materialice. Pero de todas formas, la noticia reaviva las ganas de rediscutir la política comercial del país y los impactos que podría tener este tipo de medidas sobre la economía doméstica. Esta columna intenta sistematizar los principales puntos a considerar en el debate sobre el TLC con China y la política comercial de Uruguay en general.

La literatura económica deja bastante claro que los tratados comerciales siempre tienen ganadores y perdedores. Quiénes ganan y quiénes pierden con un TLC depende en gran medida de las características de las economías que firman el acuerdo.

Características de Uruguay

Si dijera que Uruguay es un país agropecuario nadie se sorprendería. Como se ve en la figura siguiente, que desagrega las exportaciones de Uruguay en 2019, el sector agropecuario (en amarillo) representa el principal sector exportador del país. Segundo vienen los servicios (en violeta pálido), dentro de los cuales el turismo y servicios portuarios son los rubros más importantes.

Figura 1-Exportaciones totales de Uruguay a 2 dígitos en 2019


Fuente: The Growth Lab at Harvard University. The Atlas of Economic Complexity.

Mirar las exportaciones actuales es importante dado que, en este diagrama se ven los sectores que más podrían beneficiarse del TLC en cuestión (en especial tomando en cuenta las características de China que analizo más abajo). Dado que la ventaja comparativa de China no es la producción agropecuaria uno esperaría que nuestra producción primaria (en especial la de carne, cuero y lana) conformara el sector más favorecido en el tratado. Dentro de los servicios, los servicios portuarios podrían beneficiarse también dada la mayor actividad en comercio de bienes que cabría esperar a raíz del tratado. Otros sectores como el turismo, seguramente reciban poco impacto directo del TLC.

De todas formas es bueno recordar que el sector agropecuario si bien ocupa una gran parte de las exportaciones del país, representa solamente un 5.5% del PBI nacional y emplea actualmente un 8% de los trabajadores en forma directa[2]. Cuando se consideran los empleos indirectos, esta cifra obviamente es mayor, pero de todas formas, es una característica del sector el no ser intensivo en mano de obra, por lo que la mayor ganancia del TLC con China no estaría en un aumento drástico de la demanda de trabajo.

Otra de las características salientes de la economía uruguaya es que es relativamente cara. Como señalé en una columna anterior, las razones principales que explican porqué las cosas son caras en Uruguay tienen que ver con fundamentos que no podemos modificar, como el tamaño del mercado o la posición geográfica del país. Dentro del conjunto de aspectos que sí podemos alterar, avanzar en tratados comerciales (en especial con países como China), constituye una de las medidas más poderosas de las que disponemos. De todos modos no habría que esperar un verdadero desplome generalizado de precios de los productos que importamos, dado que como mencioné en el post anterior, el arancel promedio que Uruguay aplica a sus importaciones es hoy de aproximadamente 5%. Por ende, incluso llevando los aranceles a 0%, el impacto sobre los precios finales que pagan los consumidores sería modesto. Probablemente podríamos notarlo en algunos artículos particulares (los autos serían candidatos importantes), pero no tanto en la canasta agregada de consumo.

Otro efecto importante que el TLC podría tener sobre los precios viene por el lado de la reducción de los precios de los insumos con los que se producen bienes nacionales. La reducción de las tarifas a la maquinaria que vende China, podría tener un efecto importante en algunos bienes. Pero también aquí cabe matizar el efecto que esto podría tener dado que los aranceles no son tan altos y la importancia total de la maquinaria en los procesos productivos domésticos es también menor.

Características de China

Tampoco sorprendo a nadie al afirmar que China es una potencia industrial en un proceso de crecimiento sin igual en la historia moderna. Mirando las exportaciones de China en el siguiente gráfico podemos corroborar que lo que el país asiático vende en su mayor parte son maquinaria (en azul) y otras manufacturas (en verde oscuro y rojo).

Figura 2-Exportaciones totales de China a 2 dígitos en 2019

 

Fuente: The Growth Lab at Harvard University. The Atlas of Economic Complexity.

Comparando la Figura 1 con la 2 quizás la conclusión más saliente es el alto grado de complementariedad que existe entre las dos economías: las figuras son diametralmente diferentes. Esto implica que China y Uruguay están especializados justamente en lo que el otro socio no produce fuertemente, lo que da lugar a lo que suele denominar un patrón de comercio inter-industrial. Como corolario, y considerando el tamaño relativo de los dos países, lo que cabe esperar es que el TLC profundice la ventaja comparativa de nuestra economía en bienes agropecuarios, lo que puede configurar un problema a largo plazo como fundamento en un post anterior.

Las preocupaciones provenientes de los sectores industriales nacionales ya se han hecho notar[3] y no están carentes de fundamento. No hay dudas de que el sector manufacturero uruguayo es el que puede sufrir más frente a una mayor competencia con las importaciones chinas. Cabe resaltar sin embargo, que existen situaciones heterogéneas dentro de dicho sector, dado que si bien hay un componente transable en parte de la producción industrial nacional, también hay una parte que podríamos considerar menos expuesta a producción china.[4] En el mismo sentido, hay que recordar que los procesos industriales suelen descomponerse en diferentes tareas, y si bien la competencia china puede afectar negativamente las tareas más manuales, también puede impulsar o incluso crear, puestos de trabajo en otras tareas que requieren más calificación, o conocimiento sobre las preferencias del consumidor local. Por ejemplo, los diseñadores industriales en Uruguay podrían beneficiarse al tener mayor acceso a las capacidades manufactureras del gigante asiático.

Otra característica relevante de China es que, hace ya algunos años se ha convertido en una potencia emisora de Inversión Extranjera Directa (IED), especialmente financiando emprendimientos en países de ingreso bajo. El grado en el que la posición de IED China en Uruguay pueda verse afectado por un TLC no es claro y depende de los detalles que no conocemos, pero es frecuente que al menos parte de la regulación concerniente a IED se negocie en conjunto con los tratados comerciales. En esta posibilidad puede estar uno de los efectos más importantes que un TLC con China podría tener en nuestra economía. La posibilidad de que empresas Chinas utilicen a Uruguay como base local de emprendimientos que se centren en vender a la región (y en particular a los otros socios del Mercosur), abriría la puerta a inversiones de magnitud considerable, que sí podrían tener un impacto significativo en la economía agregada del país. El grado en el que esto pueda ocurrir dependerá de, primero que el TLC se materialice, segundo de que posición tomen los otros socios del Mercosur al respecto y finalmente, de factores estratégicos que siempre tienen un rol en estos asuntos. Por ejemplo, cuán interesado está el gobierno Chino en la región y cuánto pondera que Uruguay puede ser efectivamente una puerta de entrada importante.

Consideraciones estratégicas

Factores geopolíticos pueden también entrar en consideración y lograr que la entrada de IED China sea incluso desproporcionada para el tamaño del mercado uruguayo. Dentro de este tipo de factores, deberíamos mencionar también el efecto dominó que suele atribuirse a este tipo de acuerdos en el contexto global actual: si Uruguay se acerca aún más a China, esto puede aumentar el interés de las otras potencias mundiales (EEUU y la UE) en avanzar en negociaciones comerciales con nuestro país, de modo de no ceder socios estratégicos.

Por último, se debe considerar el efecto que las meras negociaciones de Uruguay con China pueden tener en las relaciones que Uruguay tiene con los otros socios del Mercosur. Como es sabido, Argentina es reticente a este tipo de acuerdos. El gobierno argentino se ha manifestado abiertamente en contra de las negociaciones unilaterales de otros socios con terceros. La postura de Brasil es un poco más incierta, especialmente debido a las elecciones que se vienen en el país y la incertidumbre que esto trae. De todas formas, Uruguay deberá sopesar si los potenciales beneficios del tratado son mayores de lo que se puede perder ante un potencial deterioro de las relaciones con estos socios, que podría en el caso extremo derivar en el fin del Mercosur. Esta posibilidad no debe ser subvalorada dado que la conformación del Mercosur es posiblemente el mayor hito en términos de apertura comercial que Uruguay ha experimentado en varias décadas, y Brasil y Argentina conforman socios comerciales de excepcional importancia para el país. Exactamente cómo lidiar con la tensión que existe entre abrirse más al comercio mundial sin perjudicar el regional, parece ser la gran diferencia entre gobierno y oposición en esta materia (véase por ejemplo esta nota en La Diaria). El objetivo último de que Uruguay continúe abriéndose al mundo, parece ser en general compartido a lo largo del espectro político.

Otros factores que establece la literatura académica

La literatura en comercio internacional resalta algunos otros factores a tener en cuenta al evaluar TLCs. Uno importante son los derrames tecnológicos que se pueden crear. Estos pueden originarse en diferentes tipos de interacciones comerciales. En general, cuando el comercio entre dos economías aumenta, esto implica un incremento en las interacciones entre firmas, que pueden traer aprendizajes tecnológicos valiosos que sirvan para aumentar la productividad. El grado en que esto puede pasar en el caso del TLC Uruguay-China es difícil de prever dada la gran incertidumbre que existe respecto a los detalles, pero es de esperar que este tipo de derrames ocurran con más frecuencia cuando los socios comerciales son más parecidos entre ellos (el tipo de tratados que fomenta el comercio intra-industrial) que en un tratado China-Uruguay (inter-industrial).

Finalmente, experiencias previas pueden ayudarnos a entender qué efectos cabe esperar de este TLC en particular. Actualmente China tiene 17 TLCs firmados, lista que incluye dos tratados relativamente recientes con Chile (en funcionamiento desde 2006) y Costa Rica (2011). Desde la entrada en vigor de estos tratados, el comercio entre ambos países latinoamericanos por un lado y China por el otro ha incrementado significativamente: esto incluye tanto importaciones como exportaciones en forma relativamente balanceada. Por otro lado, el efecto de estos tratados sobre la IED parece ser modesto.

Un problema en la estrategia de inserción internacional de Uruguay

La economía mundial es un objeto cambiante dinámico, pero tiene algunas constantes. El patrón exportador de Uruguay no es constante, pero se acerca mucho a serlo. La siguiente figura muestra las exportaciones de Uruguay en el año 2000. Una inspección veloz de ésta figura señala una gran similitud con la Figura 1 que ilustra las exportaciones 20 años después (uno de los pocos cambios de peso es el incremento de las exportaciones en rubros forestales).

Figura 3-Exportaciones totales de Uruguay a 2 dígitos en 2000


Fuente: The Growth Lab at Harvard University. The Atlas of Economic Complexity.

Para exportar el mismo tipo de productos en un mundo que cambia tanto, Uruguay ha tenido que ir cambiando de socios comerciales. Tradicionalmente Uruguay exportaba en la región (Argentina y Brasil), EEUU y la Unión Europea. Como muestra la siguiente tabla, hoy todos estos socios comerciales han perdido importancia, pasando de ocupar el 63% de nuestras exportaciones en el año 2000, a menos del 35% en 2019. En su lugar, socios no tradicionales emergen como importantes, en particular China, pero también otros como Rusia, Argelia o Irak.

Tabla 1- Porcentaje de exportaciones de Uruguay por destino

Destino

2000

2019

Europa

18.76

9.34

EEUU

8

6

Argentina+Brasil

36.69

18.90

China

5.57

28.74

Rusia+Argelia+Irak

0.38

5.10

Fuente: Construcción propia en base a datos de Uruguay XXI.

Esto puede configurar un problema dado que la literatura señala a los socios comerciales como importantes determinantes del desarrollo de las economías.[5] Comerciar con destinos tecnológicamente avanzados y que demandan calidad, afecta fuertemente las capacidades productivas domésticas. La política comercial uruguaya, parece centrarse en abrir la mayor cantidad de mercados posibles para el sector productivo (y sobre todo exportador) existente. Pero parece ignorar los problemas dinámicos que se generan con las decisiones. El TLC con China parece enmarcarse en esta lógica, y si bien hay muchas razones para querer avanzar con este tratado, la visión estratégica de largo plazo no debería descuidarse.

Referencias

Bastos, P., y Silva, J. (2010). The quality of a firm's exports: Where you export to matters. Journal of International Economics. Volume 82, Issue 2, pp. 99-111.

Head, K., y Mayer, T. (2011). Gravity, market potential and economic development. Journal of Economic Geography. Volume 11, Issue 2, pp. 281-294.

Redding, S., y Venables, A. (2004). Economic geography and international inequality. Journal of International Economics. Volume 62, Issue 1, pp. 53-82.

The Growth Lab at Harvard University. The Atlas of Economic Complexity. http://www.atlas.cid.harvard.edu.

World Development Indicators. https://databank.worldbank.org/source/world-development-indicators

Datos de exportaciones de Uruguay XXI, disponibles aqui: https://www.uruguayxxi.gub.uy/es/centro-informacion/articulo/exportaciones-por-destinos/

 

Esta nota se benefició de los valiosos comentarios de Mery Ferrando.


[2] Según los datos para 2019 de World Development Indicators del Banco Mundial.

[3] Ver por ejemplo el comunicado del PIT-CNT emitido en Setiembre de 2011 cuando el gobierno anunció el inicio de las negociaciones con China.

[4] Resulta difícil pensar, por ejemplo, que la producción de bebidas o la de portland, podrían verse afectadas por competencia asiática, dado el reducido valor agregado por kilo de estos productos.

[5] Ver por ejemplo Redding and Venables (2004), Bastos and Silva (2010), Head and Mayer (2011).


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