La necesidad de un gobierno global
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| "Big Brother" por "Jon_Callow_Images", bajo licencia CC BY 2.0. |
Un gran gobierno del mundo. La idea ha
inspirado incontables novelas y películas de ciencia ficción, en las que
malignos burócratas persiguen algún héroe. En la actualidad existen las
Naciones Unidas y un conglomerado de instituciones conexas que más o menos
opinan sobre temas diversos pero gozan de poco poder de coerción sobre los
Estados soberanos. En este post argumento que, más allá de los problemas que un
gobierno planetario pueda presentar, subrayados en abundancia por historias
ambientadas en futuros distópicos, la necesidad de contar con un gobierno
global con poder real es cada vez más clara.
Durante la mayor parte de la historia de la
humanidad los problemas fueron locales. Lo que pasaba en un lugar no afectaba
lo que pasaba en otro. Esto comenzó a cambiar hace siglos con la globalización.
No obstante, las formas de gobierno se mantuvieron locales. El surgimiento de
problemas globales requiere de un gobierno mundial que actúe sobre ellos. En lo
que sigue enumero los problemas globales que encuentro más importantes, algunos
obvios, otro no tanto, y que requieren de cierto grado de coordinación
internacional que un gobierno global podría lograr.
-Cambio climático
Este es, tal vez, el más evidente de todos los
problemas globales que necesitan acción internacional coordinada y una amplia
adhesión. Los grandes actores internacionales lograron ponerse de acuerdo en
atacar el problema sin necesidad de un gobierno mundial que guíe la agenda, en
el Acuerdo de París. Este logro de la diplomacia chocó contra una dura
realidad: todas las naciones valoran que exista un acuerdo, pero tienen
incentivos a no formar parte de él. Cualquier acuerdo que logre reducir
emisiones de CO2 implica la imposición de restricciones al crecimiento de los
países. Si bien todos nos beneficiamos de menores emisiones, cada uno de
nosotros encuentra que es mejor si el esfuerzo lo hacen todos menos nosotros.
Este típico problema de externalidades no internalizadas tumbó el acuerdo de
París, y hoy lo único que queda es buenas intenciones de algunos países con
conciencia, que no logran el compromiso de los grandes actores mundiales (en
especial EEUU).
Cómo puede un gobierno global arreglar este
problema? Un gobierno a escala planetaria tiene incentivos para valorar el
estado del planeta en el largo plazo (internaliza las externalidades). Cuando
una región pretende imponer sus objetivos locales, el gobierno global puede
obligarla o convencerla, mediante la fuerza de las reglas, o con transferencias
económicas.
-Distribución del
ingreso
En el mundo, los ingresos se reparten de forma
desigual, hay gente que gana más y gente que gana menos. Todos los países del
mundo tienen mecanismos dispuestos para redistribuir el ingreso desde los más
hacia los menos pudientes. Pero a las diferencias que existen dentro de los
países hay que sumarle las importantes diferencias que existen entre los países
(ver por ejemplo Bourguignon and Morrisson 2002, o Milanovic 2012). Dado que
las personas no eligen donde nacer, entiendo que si existe cierto consenso respecto
a la necesidad de redistribuir ingresos de forma sistemática y organizada
dentro de los países, debería también hacerse entre países. Un argumento fuerte
en contra de la redistribución internacional del ingreso está en los problemas
de coordinación, que otra vez, una institución global podría ayudar resolver.
-Impuestos a las
empresas
En especial durante las últimas décadas, muchas
empresas dejaron de ser organismos locales y pasaron a ser globales (las
llamadas empresas transnacionales, o ET). Como toda empresa capitalista, cada
una de estas empresas busca maximizar sus beneficios y toman los impuestos como
costos. Para minimizar costos utilizan complicadas estrategias que incluyen la
localización de sus diferentes actividades en diferentes países con distintos
sistemas tributarios. Explotando las diferencias legales buscan minimizar lo
que tributan.
La respuesta de muchos países ante estas
estrategias de las ET ha sido intentar atraerlas ofreciendo sustanciales
recortes tributarios. La lógica es simple, aunque un recorte de impuestos puede
hacer que la recaudación global caiga (se achique la torta tributaria global),
si yo obtengo un pedazo mayor, puede que salga ganando comiendo un pedazo más
grande de una torta más chica. El problema de esta estrategia por parte de los
países es que conduce a un race to the
bottom, en el que al final la torta se achica hasta cero y nadie come nada.
Aún estamos lejos de esta situación, pero eso no quita que el problema exista y
sea necesaria la coordinación internacional en la materia para evitar los
paraísos fiscales y que las empresas paguen su justa parte.
-Multas a las empresas
Algunas ET parecen demasiado grandes para ser
sujetas a multas cuando su comportamiento se desvía del aceptable. Se imaginan
a Uruguay multando a Google porque encuentra que Android utiliza datos de sus
consumidores para alimentar el algoritmo de Google Search y fortalecer su motor
de búsqueda en detrimento de su competencia? Probablemente a un país chico como
Uruguay le costaría demasiado contar con un equipo especializado que detecte e
investigue el problema. Incluso si lo tuviera, construir un caso lo suficientemente
fuerte como para ganarle a Google en una corte internacional sería, quizás,
demasiado costoso.
Ahora, un gobierno grande como el de la Unión
Europea sí puede hacer esto, y lo hace frecuentemente. De hecho el organismo de
defensa de la competencia de la UE viene aplicando sendas sanciones a Google
por prácticas abusivas[1].
En total, las multas sobrepasan los 8000 millones de euros. El gigante
informático no es el único objetivo del ejecutivo europeo: La UE también multó
en 570.5 millones de euros a Mastercard por cobrar tarifas indebidas a sus
clientes a principios de 2019[2].
Y como estos, hay muchísimos casos por montos muy elevados. El gobierno europeo
también está vigilante en lo que respecta a fusiones y adquisiciones de unas
empresas por otras que puedan atentar contra la competencia[3].
De más está decir que tener un comisario poderoso, que esté atento a
violaciones de las empresas, refuerza el bienestar que los consumidores
obtenemos de los mercados. Cuando las empresas son internacionales y los
Estados chicos, se precisa un organismo internacional para controlarlas.
-Legislación laboral
Así como las ET buscan minimizar las cargas
tributarias que deben pagar distribuyendo sus operaciones en diversos países
con diferentes reglas recaudadoras, también buscan reducir costos localizando
sus actividades productivas en aquellos países donde pueden desarrollar sus
actividades a menor precio. Esta es la razón por la cual la industria
manufacturera se ha desmantelado en EEUU y Europa, relocalizando las
actividades más intensivas en mano de obra hacia países donde este insumo es
más barato. Esto no es necesariamente malo si se lo piensa a nivel global. El
efecto positivo más inmediato de dicho movimiento, quizás el más resaltado, es
que promueve la convergencia de salarios: cada vez que una fábrica se muda del
Reino Unido a China, la cantidad de empleo baja un poco en el primero y sube un
poco en el segundo, lo que baja un poco el salario en el Reino Unido (donde los
salarios son altos) para subirlo en China (donde los salarios son bajos).
El problema viene cuando los países, en el afán
de atraer empresas y aumentar el empleo, ofrecen a las firmas legislaciones
laborales laxas que permiten condiciones de trabajo infrahumanas. El riesgo al race to the bottom aparece aquí nuevamente,
y es bastante real. Sin ir más lejos, países de la región como Paraguay,
parecen querer competir agresivamente en costos laborales[4].
Este problema ya encendió las alarmas de la OIT[5]
por ejemplo. No obstante, este organismo carece de potestad legal en los
asuntos nacionales. Se debería legislar a nivel global para evitar que los
Estados nacionales permitan que se violen derechos humanos de sus ciudadanos
como forma de atraer mayores inversiones internacionales.
-Problemas del gobierno
global
La dificultad de implementación de un gobierno
global es evidente. Se requiere acumular mucha voluntad política para que algo
similar alguna vez exista. Para construir consensos sólidos es necesario
reconocer los problemas que un gobierno global puede tener. Encontrarle
problemas a un gobierno planetario no es tan difícil. No es necesario hacer una
maratón de películas de ciencia ficción (aunque puede ayudar bastante!).
Encuentro que el caso de la Unión Europea (UE), quizás el intento reciente más
exitoso de unificación política a gran escala, arroja aspectos interesantes a
analizar. La UE no es global, sino meramente europea, pero, sobre todo en
épocas de crisis, ya ha dado muestras del descontento que un gobierno
supranacional puede generar en sus ciudadanos. Uno de los mayores problemas es
el de la representatividad: tanto los granjeros franceses, como los
industriales polacos o los programadores de software irlandeses, pueden sentir,
y con razón, que el gobierno europeo no los representa. En especial cuando este
gobierno toma decisiones que pueden beneficiar a unos perjudicando a otros.
Los burócratas de la UE reciben buena cantidad
de descontento por parte de la gente, en gran parte porque se los percibe como
élites desconectadas de la realidad y beneficiarios de desproporcionados
privilegios. Sea esto real o no, es un problema que existe en cualquier
burocracia y se amplifica con el tamaño de ésta, por lo que atenderlo es
fundamental.
No es el objetivo de este post proponer
soluciones a estos problemas, sino proponer que el tema se introduzca en el
debate. De todas maneras, la clave parece estar en limitar las competencias del
gobierno global a los temas que estrictamente le competen y dejar decisiones de
otra índole a niveles de gobierno más bajos y cercanos a la gente. Ya lo dije
antes, esto es un modesto post, no es una película de ciencia ficción, pero… to
be continued!
Referencias
Bourguignon,
François, and Christian Morrisson. 2002. "Inequality
Among World Citizens: 1820-1992."
American Economic Review, 92 (4): 727-744.
Milanovic, B. 2012. “Global Income Inequality by the Numbers: In
History and Now -An Overview.” Policy
Research Working Paper 6259, The World Bank.
Agradezco a Mery Ferrando por comentarios sobre este post. Las opiniones en él son sólo mías.
Agradezco a Mery Ferrando por comentarios sobre este post. Las opiniones en él son sólo mías.
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