En nuestro país, las Asignaciones Familiares del Plan de Equidad son el principal instrumento de apoyo económico a las familias en situación de pobreza. Las asignaciones familiares son un programa de transferencias condicionadas, que requiere como contrapartida que las familias beneficiarias cumplan con dos tipos de condicionalidades: controles de salud e inscripción y concurrencia asidua a centros de educación de los niños y adolescentes del hogar. En los primeros años del programa estas condicionalidades no eran controladas. Sin embargo, desde 2013, se ha controlado el cumplimiento de la condicionalidad de inscripción y asistencia a clases, suspendiéndose el pago de la transferencia en caso de incumplimiento.[1]
A pesar de los fuertes cuestionamientos a las condicionalidades expresados por la Ministra de Desarrollo Social, Marina Arismendi, y de las opiniones expresadas por algunos académicos, la discusión política parece saldada y ya no se discute sobre este aspecto. En este artículo argumento que las condicionalidades, tal como están siendo implementadas, son poco efectivas y pueden generar serios impactos negativos. Más allá de los argumentos filosóficos o de economía política a favor o en contra de condicionar las transferencias, en caso de querer seguir teniendo transferencias condicionales su diseño y forma de implementación debe ser revisado. Aquí reviso algunas de los cambios de diseño posibles para mejorar el impacto sobre los resultados escolares y minimizar los impactos negativos de las suspensiones. Para discutir cómo hacer que el programa de transferencias sea más efectivo, conviene comenzar discutiendo cuáles son sus objetivos, y cuál es el rol que juega la condicionalidad en ellos.
Para evaluar de manera pragmática la efectividad de una política de transferencias condicionadas, debemos entender el trade-off fundamental que generan las condicionalidades: aumentar la asistencia escolar, para los niños cuyas familias cambien sus decisiones como producto del incentivo, a cambio de sacrificar el impacto que la transferencia monetaria tendría sobre los niños cuyas familias no cambian su comportamiento e incumplen con las condicionalidades. Puesto de esta manera, para evaluar la efectividad de condicionar las transferencias debemos hacernos dos preguntas claves:
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Gráfico elaborado a datos difundidos a través de la prensa y de comunicados oficiales (fuentes en nota al pie).
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¿Cuáles son los fines de las transferencias (condicionadas y no condicionadas)?
La mayoría de los países del mundo cuentan con algún tipo de programa de transferencias para la población más pobre, y muchas veces priorizan a las familias con menores a cargo, entre otros motivos porque crecer en un hogar pobre pone en riesgo la salud y el desarrollo cognitivo, emocional y social. Transferir recursos a las familias pobres tiene entonces un doble objetivo. En el corto plazo, se busca mejorar las condiciones de vida de las personas de esos hogares. En el largo plazo, se espera que esas mejores condiciones durante la infancia amplíen las oportunidades de esos niños, niñas y adolescentes para desarrollar su potencial, y que logren mejores condiciones de vida en el futuro, reduciendo la reproducción intergeneracional de la pobreza.
¿Qué rol cumplen las condicionalidades?
La exigencia de contrapartidas de las transferencias en términos de inversión en la salud y educación de los niños es un fenómeno fundamentalmente latinoamericano, aunque recientemente se ha aplicado también, al menos experimentalmente, en otras regiones. El principal argumento para las condicionalidades sería que mejoren la eficacia de la transferencia para reducir la reproducción intergeneracional de la pobreza. La idea es simple: la transferencia funciona como un incentivo monetario para que la familia invierta en mejorar el capital humano de sus hijos e hijas (salud y educación), mejorando el impacto del programa en el largo plazo.
La introducción de esta condicionalidad para recibir la transferencia parte de la base de que, si no se exige esta contrapartida, las familias invertirían menos que lo socialmente óptimo en la salud y educación, aun cuando la transferencia monetaria mejore sus ingresos. La inversión de las familias en educación puede ser sub-óptima por varios motivos. Puede que las decisiones de los hogares sean óptimas para ellos, pero debido a que tienen externalidades positivas sobre la sociedad, sean menores a las óptimas para la sociedad en su conjunto. En segundo lugar, puede que la forma en que se toman las decisiones en el hogar lleve a que quien toma la decisión (por ejemplo sobre si enviar a los niños a la escuela) no esté maximizando el bienestar de los niños en el largo plazo sino otros objetivos. Asimismo, pueden existir problemas de conocimiento o subestimación del valor de la educación y su impacto sobre el bienestar futuro de los niños. En todos estos casos se supone que la no asistencia a los centros educativos es un problema de demanda, y que darle a los adultos un incentivo monetario podría cambiar su decisión y lograr que aumente la asistencia de los niños, niñas y adolescentes a los centros educativos.
El problema fundamental: cuánto se mejora la asistencia y qué costo implícito tiene
Para evaluar de manera pragmática la efectividad de una política de transferencias condicionadas, debemos entender el trade-off fundamental que generan las condicionalidades: aumentar la asistencia escolar, para los niños cuyas familias cambien sus decisiones como producto del incentivo, a cambio de sacrificar el impacto que la transferencia monetaria tendría sobre los niños cuyas familias no cambian su comportamiento e incumplen con las condicionalidades. Puesto de esta manera, para evaluar la efectividad de condicionar las transferencias debemos hacernos dos preguntas claves:
- ¿Cuán efectiva es la condicionalidad para aumentar la asistencia escolar?
- ¿Cuál es el impacto sobre quienes incumplen las condicionalidades?
Proporcionar una respuesta exacta a estas dos preguntas requeriría de datos y evaluaciones con las que no contamos hasta ahora, si bien existen algunos proyectos académicos en curso que podrán brindarnos, cuando culminen, mejores respuestas. En los siguientes párrafos, intento brindar elementos para responder estas preguntas en base a la evidencia académica internacional y a la información que contamos hasta ahora para Uruguay. Estos elementos sirven para mostrar que la discusión fundamental no parece ser simplemente si condicionar o no condicionar, sino también cómo se establecen los condicionamientos, o sea bajo qué circunstancias y en qué contexto.
Efectividad de las transferencias condicionadas como instrumento para aumentar la asistencia al sistema educativo
Existe amplia evidencia para otros países en desarrollo que muestra que las transferencias condicionadas aumentan la asistencia escolar, y lo hacen en mayor medida que las transferencias no condicionadas.[2]Sin embargo, la mayoría de esa evidencia se basa en programas implementados en países con menor desarrollo relativo que Uruguay, dirigidos en muchos casos a población de regiones rurales, y donde existen significativos costos directos de asistir a clases (transporte, matrículas de inscripción, materiales y uniformes, por ejemplo) e indirectos (de no ir a clase, en algunos contextos los adolescentes trabajan y generan ingresos para sus familias).
En Uruguay, el Plan de Equidad ha sido efectivo en lograr una disminución sustantiva de la pobreza extrema y la desigualdad, pero los impactos sobre los indicadores educativos son modestos: sólo se ha encontrado un impacto pequeño sobre la asistencia al sistema educativo de los adolescentes (en una evaluación realizada con datos previos al comienzo de las suspensiones por incumplimiento).[3]Cuando estén listas las próximas evaluaciones, que cuenten con datos posteriores a las primeras suspensiones en 2013, podremos saber más sobre el impacto diferencial de la implementación de la suspensión de las transferencias por incumplimiento de inscripción o asistencia a clases. Sin embargo, al observar los indicadores agregados con los que contamos para los últimos años, podemos concluir que es probable que los impactos del control de las condicionalidades, si existen, haya sido relativamente pequeños.
El primer tipo de control, el de inscripción a un centro educativo, afecta fundamentalmente a los adolescentes, que son quienes tienen menores tasas de asistencia. Sin embargo, la tasa de asistencia de los adolescentes que provienen del 20% más pobre de la población aumentado sostenidamente en la última década, pero no se observan saltos significativos en los años en que se realizaron los controles de inscripción para suspender las transferencias.
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Gráfico elaborado en base a datos del Observatorio Social del Ministerio de Desarrollo Social. http://observatoriosocial.mides.gub.uy/
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Los controles de asistencia insuficiente (faltas injustificadas más del 10% de las clases en primaria o más del 20% de las clases en secundaria) podrían tener alguna incidencia en la asiduidad de la asistencia, y a través de ella incidir en la probabilidad de repetición por asistencia insuficiente, y quizás también repercutir en los desempeños y en la tasa global de repetición. Sin embargo, los datos de asistencia insuficiente en educación primaria, donde el control es más exigente, no parecen mejorar significativamente en los años en que se han realizado estos controles. De forma similar, si bien las tasas de repetición en primaria tienen una tendencia decreciente, no se observan cambios sustantivos en los años en que se realizaron los controles.
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Gráfico elaborado en base a datos del Observatorio Social del Ministerio de Desarrollo Social. http://observatoriosocial.mides.gub.uy/
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Nota: Gráfico elaborado en base a datos del Monitor, Educativo de Enseñanza Inicial y Primaria https://www.anep.edu.uy/monitor/servlet/portada
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Es posible que estos controles hayan tenido impactos relevantes sobre los beneficiarios de Asignaciones Familiares que no logren observarse en las tasas globales, pero en todo caso estos datos indicarían que dichos impactos no son suficientemente grandes para cambiar las tendencias previas observadas en los niños y adolescentes de los hogares de menores ingresos.
Los costos implícitos de las condicionalidades
La contrapartida de suspender las transferencias cuando se incumplen las condicionalidades que una parte de los beneficiarios incumplirán de todas maneras y esto puede generar impactos negativos sobre los niños de esas familias. Aquí surgen entonces dos preguntas: cuántos son los que incumplen de todas formas, y qué impactos negativos pueden tener. El número de transferencias suspendidas ronda entre 20.000 y 30.000 casos por año cuando se controla tanto la inscripción como la asistencia. Luego del primer evento de suspensiones por inscripción en 2013, el número de suspensiones por este concepto se redujo, lo que puede indicar un cierto nivel de aprendizaje de los beneficiarios y respuesta en cuanto a la inscripción. Sin embargo, desde 2016 el número de suspensiones por este motivo se estabilizó y no muestra una tendencia decreciente. Por otra parte, las suspensiones por asistencia insuficiente no se han reducido a lo largo del tiempo.
Los impactos negativos que estas suspensiones pueden tener son de dos tipos. En primer lugar, quitar la transferencia reduce el impacto positivo que esta ayuda monetaría tendría sobre el niño o niña afectado, así como sobre sus hermanos. La evidencia internacional muestra que las transferencias de ingresos en sí mismas tienen impactos positivos, aún si no son condicionadas (aunque los efectos sobre la asistencia escolar pueden ser menores). En segundo lugar, las suspensiones de las transferencias tal como son implementadas en Uruguay, pueden generar problemas adicionales al hogar por la inestabilidad y estrés que puede generar una repentina e importante reducción de ingresos que de por sí bajos, para familias que en generar no cuentan con ahorros u otras fuentes de crédito para estabilizar su consumo. Existe amplia evidencia en países en desarrollo y desarrollados que fundamenta que la exposición a pobreza extrema, especialmente en los primeros años de vida, daña el desarrollo infantil. Esto se debe no sólo a la falta de recursos que el hogar puede invertir en los niños (alimentación, salud, educación), sino también al estrés crónico al que padres y niños se ven expuestos.
Ampliando el abanico de posibilidades
En primer lugar, es importante que comencemos a evaluar los impactos de estos controles que ya llevan seis años aplicándose. Debemos evaluar tanto los impactos positivos como los impactos no deseados sobre las familias que son sancionadas, para tomar decisiones en base a evidencia y no sólo a motivos políticos. Es importante que la evidencia que se vaya generando, tanto desde la academia como desde los organismos públicos, sea incorporada a la discusión pública sobre el tema. Un primer aspecto del diseño actual que debería re-evaluarse y que sería muy sencillo de ajustar es el nivel de asistencia requerido. En particular, el requerimiento de asistencia al 90% de las clases en primaria parece excesivo y es el que motiva la mayor parte de las suspensiones por motivo de asistencia insuficiente.
En cuanto a las alternativas de diseño, como mínimo se debería buscar formas de reducir el impacto negativo de la variación de ingresos sobre las familias. Una forma de lograr esto puede ser mejorar la información sobre las condicionalidades que tienen los beneficiarios, y darles tiempo de ajuste. La penalización por varios meses (o posiblemente permanente) de la transferencia en el primer caso de incumplimiento es una política tan extrema como inefectiva. Un ejemplo de diseño alternativo de las penalizaciones es el que utiliza el programa Bolsa Familia en Brasil. Dicho programa monitorea la asistencia a clases mensualmente, e implementa sanciones graduales en cinco etapas.[4]Un diseño de este tipo da tiempo e información a las familias para aprender las reglas y adaptar su comportamiento gradualmente.
Otro aspecto de diseño que la evidencia internacional ha mostrado como relevante es la identificación de la transferencia con el propósito de invertir en educación. Por ejemplo, se ha encontrado que transferencias con una denominación que indica que es una beca de estudio (por ejemplo, “Bono de Desarrollo Humano” en Ecuador) puede generar impactos sobre la asistencia escolar aún cuando la condicionalidad no se controla en la práctica. El caso Uruguayo es el contrario: se controla en la práctica, aún cuando gran parte de los beneficiarios no identifican la transferencia como vinculada a la educación.
Es cuestionable si tiene sentido esta vinculación entre la transferencia y la educación, ya que el mayor problema de asistencia está concentrado en los adolescentes, mientras que al mismo tiempo este programa es la principal transferencia de ingresos para todos los hogares con menores a cargo o embarazadas, y en este sentido cumple otros propósitos. Para minimizar el impacto negativo de las suspensiones, por una parte, y también maximizar el impacto de una “beca” sobre la asistencia escolar de los adolescentes, podría ser conveniente separar estos dos objetivos en dos instrumentos, tal como lo propone Rodrigo Arim (ver link en nota al pieiv). Esto permitiría mantener la protección de ingresos a las familias con niños pequeños, y generar una transferencia separada y claramente identificada como beca de estudio para los adolescentes con mayor riesgo de desertar.
Finalmente, cabe preguntarse cuánto se puede lograr cambiar los problemas de asistencia y deserción escolar con un incentivo monetario a la demanda en un contexto como el uruguayo. Si bien la falta de respuesta que parece observarse hasta el momento puede deberse en parte a problemas de diseño, es posible también que esta no sea la herramienta más adecuada en el contexto uruguayo. En nuestro país, la mayor parte de los casos de deserción se encuentran antecedidos por problemas de aprendizaje y repetición. Cuando se pregunta por el principal motivo de la deserción, predominan en las respuestas los problemas de desempeño, el desaliento, y las bajas expectativas de los adolescentes y sus familias sobre las posibilidades de aprendizaje.[5]En este sentido, resulta fundamental combinar cualquier política de incentivo a la demanda de educación con políticas de oferta educativa, que apoyen a los niños y adolescentes en el aprendizaje, tanto en habilidades cognitivas como en las habilidades socio-emocionales, especialmente aquellas vinculadas con la creencia en sus propias posibilidades de aprendizaje y cambio.
La educación es el problema más urgente y relevante que enfrenta hoy Uruguay. Para lograr cambios, es necesario que se discutan, basándose en evidencia, cuáles son los mejores mecanismos para lograr mejoras en la asistencia y en el desempeño de los estudiantes. Es probable que las condicionalidades de las transferencias sociales, tal como han sido implementadas hasta ahora, no sólo no estén ayudando mucho a solucionar estos problemas, sino que además estén generando otros.
[1]El incumplimiento de inscripción o asistencia de uno de los niños del hogar genera la suspensión del pago de la parte de la transferencia correspondiente a ese niño. La inscripción se controla una vez al año, generalmente entre abril y julio, y las familias que incumplen pueden levantar la suspensión luego de demostrar que el niño o adolescente en cuestión fue inscripto en un centro educativo. En una segunda instancia, generalmente alrededor de octubre, se controla que las inasistencias a clase injustificadas no superen el 10% de las clases en el caso de primaria, o el 20% en el caso de secundaria. En caso de incumplimiento, se suspenden la transferencia sin un claro mecanismo para levantar la suspensión. De acuerdo a información de prensa y comunicados del BPS, estos dos controles anuales se han realizado desde 2013, con excepción del año 2015 para las inscripciones, y de los años 2014 a 2016 para el control de asistencia.
[2]Ver, por ejemplo, las siguientes dos revisiones sistemáticas de evidencia sobre el tema: Baird, Ferreira, Özler y Woolcock (2013): “Relative Effectiveness of Conditional and Unconditional Cash Transfers for Schooling Outcomes in Developing Countries: A Systematic Review”, Campbell Systematic Reviews2013:8.; García y Saavedra (2017): “Educational Impacts and Cost-Effectiveness of Conditional Cash Transfer Programs in Developing Countries: A Meta-Analysis” Review of Educational Research, 87(5): 921-965.
[3]De acuerdo a la “Evaluación cuantitativa del impacto de Asignaciones Familiares-Plan de Equidad” realizada por un equipo del Instituto de Economía de la Universidad de la República (Bérgolo, Dean, Perazzo y Vigorito, 2016), los adolescentes elegibles para la transferencia tendrían una probabilidad de asistencia entre un 2% y un 4% mayor que los no elegibles. Cabe destacar que los planes de transferencias para combatir la pobreza (PANES primero, y Plan de Equidad después), son de las políticas públicas con mayor transparencia por contar con evaluaciones de impacto externas de alta calidad. Un factor que sin duda a contribuido a esto es la continuada colaboración del Ministerio de Desarrollo Social con la Universidad de la República desde la etapa de diseño de estos programas.
[4]En la primera instancia de incumplimiento, la familia recibe solamente un aviso que le indica claramente cuál es el niño de la familia que motiva el aviso, cuál es el nivel de asistencia que debería cumplir, y qué sanciones podrá recibir en el futuro si continúa incumpliendo. En la segunda instancia de incumplimiento, se retiene la transferencia por un mes, pero se le reintegra el monto al mes siguiente. Recién en la tercera y en la cuarta instancia de incumplimiento se suspende la transferencia sin derecho al cobro, y es una suspensión temporal de dos meses en cada caso. Finalmente, si llega a una quinta instancia, la transferencia es suspendida permanentemente y se pierde eligibilidad, pudiendo reaplicar para ser elegible luego de un período de un año y medio.
[5]De Melo, Failache y Machado (2016): Adolescentes que no asisten a ciclo básico: caracterización de su trayectoria académica, condiciones de vida y decisión de abandono. Documento de trabajo INEEd,
Montevideo.
Fuentes del primer gráfico:
Tomado de Razones y Personas. Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons Atribución 3.0 No portada.
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