Hacia una reforma de la Ley de Descentralización y Participación Ciudadana

Elaboración propia
Con toda seguridad, antes de final de año va a entrar al legislativo una propuesta para modificar la actual Ley de Descentralización y Participación Ciudadana, la ley que instauró los municipios como tercer nivel gobierno. En estos años los municipios lograron una mayor madurez institucional y política, y en consecuencia una mayor relevancia en el sistema político que lleva a las autoridades a pensar en avanzar en el proceso de descentralización. Por eso me parece importante plantear algunas cuestiones sobre el actual sistema de descentralización de cara a una nueva reforma. En esta nota voy a discutir sobre cuatro puntos que son parte del debate que los actores políticos están llevando adelante en prensa y otros ámbitos.

Sobre la denominación “Municipios”

Existe cierta confusión cuando se hace referencia a la institucionalidad local y sus diferentes acepciones. El término “Municipio” es utilizado de manera indistinta para referirse tanto a la circunscripción territorial, como al espacio físico donde se encuentra el Gobierno Municipal, como a las autoridades locales. Esa confusión parte de la propia ley, y es el primer punto que debe ser modificado. La ley habla de Municipio para referirse a la circunscripción territorial: “Cada Municipio tendrá una población de al menos dos mil habitantes y su circunscripción territorial urbana y suburbana deberá conformar una unidad...” (Art. 1). Pero también se hace referencia al Municipio cuando se habla del órgano de autoridad: “Los Municipios serán órganos integrados por cinco miembros y sus cargos serán de carácter electivo.”(Art. 9)

Por eso, me parece de orden y de forma que la nueva normativa logre diferenciar claramente entre Municipio, Gobierno Municipal y Concejo Municipal.

a) Cuando se hace referencia a Municipio, se debería hacer como sinónimo de circunscripción territorial.

b) El Gobierno Municipal debería referir a la autoridad local y a los funcionarios que dependen de ella en los distintos ámbitos de actuación.

c) Cuando se haga referencia al Concejo Municipal, se debe referir al órgano del Gobierno Municipal; a la autoridad local en sentido estricto.


Sobre la creación de nuevos municipios

Sobre este punto ya me referí en una nota anterior, pero quiero remarcar la necesidad de modificar la forma en cómo se crean los municipios. Según la ley actual, el camino para avanzar en el proceso de creación de nuevos municipios solo puede darse por la voluntad política de un Intendente (con aprobación de la Junta Departamental) o por la recolección de firmas de los ciudadanos[1]. Esto deja la posibilidad de que el proceso se profundice (o no) de acuerdo a los intereses políticos de los gobiernos departamentales, y los beneficios que pueda tener contar con un nuevo municipio en su territorio.

Por esto, hay que cerrar la canilla y pensar en una reforma a la ley que diseñe un criterio estandarizado para crear municipios, sin que dependa únicamente de la voluntad política del Intendente de turno. Aunque creo que el proceso debe llevar a la municipalización total del país, puedo entender cierto temor de crear municipios en todo el territorio en este momento porque sería apresurar el proceso, y quizás una alternativa sea la de ir avanzando por etapas. Si se decide seguir este camino, entonces, lo primordial es avanzar pero estableciendo un único criterio.

Sobre la participación ciudadana

Uno de los argumentos centrales que justificó el actual sistema de descentralización es la participación activa de los ciudadanos en los asuntos locales. En estos diez años los gobiernos locales han demostrado ser efectivos como canales para tramitar las demandas de los vecinos y promover su incidencia sobre los asuntos que les confieren. Se han hecho obligatorios algunos procesos de consulta y se ha facilitado la realización y trámite de iniciativas ciudadanas.

La experiencia de participación en el nivel municipal muestra un escenario heterogéneo pero en esa diversidad ha sido posible identificar buenas prácticas que empoderan a los vecinos en la gestión de los asuntos de su localidad. La experiencia nos muestra también que la participación debe ser un proceso planificado y ordenado.

Aunque se registran avances, existen problemas en términos de alcance e involucramiento ciudadano. Así también, la participación no siempre es estable, ni los canales los más adecuados. Esta claro, y ha sido demostrado empíricamente, que la normativa no es una condición suficiente para garantizar la participación, pero también parece evidente que si se quiere alcanzar un grado más alto de incidencia se debe modificar la ley.

Hasta ahora, la normativa es demasiado laxa, ya que se cuenta con disposiciones legales para la generalización y la implementación de innovaciones institucionales de participación, pero sin reglas vinculantes. Esto deja abierta la posibilidad de que se presenten diferencias en cuanto a la intervención de la ciudadanía en la acción de los gobiernos locales – algo que de hecho se da-, y también en la formas de relacionamiento que establezcan los gobernantes con los ciudadanos. Por tanto, para avanzar en este punto, el establecer reglas vinculantes que promuevan la participación puede ser otro de los cambios necesarios.

Sobre la gestión de los municipios

Por último, a diez años es necesario seguir avanzando por un camino que logre hacer más efectiva la gestión municipal. Es necesario ampliar ciertas competencias municipales en función del grado de madurez institucional de los gobiernos locales, dotándolos de mayores atribuciones en materia de desarrollo territorial local. Esto puede promover buenas prácticas que los acuerdos entre los diferentes niveles de gobierno han ido desarrollando y que tienen resultados que benefician a los ciudadanos. Modificar algunos artículos (como el art. 7, el 12 y el 13), delimitando mejor las competencias y atribuciones de los gobiernos locales parece ser el camino para avanzar en este sentido.

Ahora, como siempre, la gestión viene de la mano de los recursos financieros, y este es el nudo central en cualquier procesos de descentralización. No puedo (por una cuestión de espacio) discutir sobre este tema aquí, pero sí me parece que una reforma a la ley debe asegurar al tercer nivel de gobierno la efectiva disposición de los recursos financieros que les son transferidos con ese destino, y para esto se deben definir reglas claras que mejoren el ejercicio de las potestades de ordenación del gasto. También se debe asegurar que estos recursos se destinen a proyectos y programas orientados a la gestión de los municipios.


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[1]Con el 15% de las firmas de los ciudadanos de la localidad, se puede solicitar ante la Junta Departamental la creación de un municipio.

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