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El impulso a las Cooperativas de Vivienda y algunos frenos


Foto: Jerónimo Díaz bajo licencia CC BY-NC 2.0
El acceso a la vivienda ha sido uno de los temas de mayor preocupación de los gobiernos del FA. En los últimos años el BHU volvió a dar créditos hipotecarios y el MVOTMA volvió a prestarle a las Cooperativas de Vivienda (CV). Sin embargo, si bien no existen cifras disponibles que muestren la evolución de la concentración de la riqueza inmobiliaria, el acceso a la propiedad de la vivienda no parece haber mejorado. De hecho, con el objetivo de revertir esta situación, se aprobó la Ley de Vivienda de Interés Social (LVIS). A pesar de ello, es dudoso que estos objetivos se hayan cumplido. Tal es así que el gobierno, en un acto de sinceramiento, cambió el nombre del régimen de vivienda de interés social por régimen de vivienda promovida. Otros programas del MVOTMA que pretenden atender a los sectores con mayores dificultades de acceso a la vivienda, manejan muy pocos recursos (Plan Juntos o Autoconstrucción, etc.).

Un indicador imperfecto, que muestra las dificultades que ha experimentado Uruguay para expandir el acceso a la vivienda, es el porcentaje de personas que habitan en una vivienda de la que son propietarios. Dicho porcentaje bajó de 63% en 2005 a 58% en 2016 según la ECH del INE.

Uno de los instrumentos que ha tendido el estado para expandir el acceso a la vivienda ha sido el fomento a las CV. Entre 2010 y 2017 se finalizaron unas 250 CV que tienen unas 8500 viviendas. Sin embargo, no se trata de un instrumento que permita acceder a la vivienda a los hogares de menores ingresos. Solo un 5% de los miembros de CV pertenecen al 25% de la población de menores ingresos, mientras el 38% de sus miembros pertenecen al 25% de la población de mayores ingresos (datos ECH 2016). 

En los últimos años se han implementados varios cambios reglamentarios para facilitar y agilizar la creación de CV. Por ejemplo, a partir de 2008 a las CV que cumplen con los requisitos correspondientes la ANV les otorga el préstamo en un plazo máximo de 1 año y medio (luego de participar en 3 sorteos semestrales). Asimismo se eliminaron las franjas por las cuales las CV accedían a préstamos diferentes dependiendo de los ingresos de sus miembros. Por otro lado, se estableció que los miembros de las CV podrán destinar un monto máximo de sus ingresos para pagar la cuota del préstamo a las CV. Dicho monto varía según la composición del hogar, pero en ningún caso superará el 25% de sus ingresos. En caso de que la cuota supere dicho umbral la ANV cubrirá la diferencia mediante un subsidio a la permanencia. Además mejoraron en transparencia y agilidad los mecanismos de acceso de las ANV a la cartera de terrenos de la IM y a la Cartera de Inmuebles para Vivienda de Interés Social (CIVIS) del MVOTMA.

Las CV pueden ser una opción atractiva para acceder a la vivienda para diversos sectores. El hecho de que suele ser más barato construir una vivienda que comprarla nueva, sumado a la existencia de economías de escala, puede hacer que para muchas personas sea más conveniente juntarse para construir un edificio que comprar una apartamento cada una por separado. A esto se le puede agregar que para estado puede ser un objetivo fomentar formas de acceso a la vivienda que ayudan a generar actores colectivos preocupados democratizar el acceso al espacio urbano y que permiten mejorar algunas áreas de la ciudad sin el riesgo de la gentrificación.

Sin embargo, este instrumento de política ha tenido un impacto bastante limitado. Según la ECH, en 2016 menos del 1% de las personas vivía en una CV. Algunos de los motivos por los cuales la presencia de CV no se ha expandido más, son las numerosas restricciones que deben cumplir estas cooperativas. Algunas de dichas restricciones son entendibles mientras que otras parecen un freno innecesario a esta forma de acceso a la vivienda.

Desde la creación de una CV hasta la finalización de la construcción de las viviendas suelen pasar varios años. Para ello recibirá un préstamo en Unidades Reajustables (UR) que dependerá de la cantidad de apartamentos a construir y de cuantos dormitorios tengan. Al repagar dicho préstamo pagarán una tasa de mercado y no recibirán ningún subsidio a menos que construyan en altura (y requieran ascensores) o construyan estacionamientos subterráneos. Luego de creada la CV en el caso de las cooperativas de ahorro previo, estas deben establecer un plan de ahorro que les permita tener un 15% de valor de tasación de la vivienda al momento de mudarse. En el caso de las cooperativas de ayuda mutua dicho porcentaje será aportado por sus miembros con horas de trabajo. Posteriormente podrán solicitar la compra de un terreno en alguna de las dos carteras de tierras (IM o CIVIS), luego firmarán un contrato con un Instituto de Asistencia Técnica (IAT) que se encargará de hacer el proyecto arquitectónico, posteriormente presentarán un análisis de viabilidad (que puede demorar 1 año), luego solicitarán el préstamo a la ANV (que puede demorar más de 2 años) y finalmente comenzar la construcción (la cual suele demorar unos 2 años). De modo que desde el momento que se crea la CV hasta que sus miembros se mudan a sus viviendas no pasan menos de 9 años. Aun en el caso nada común en el que sus miembros ya tengan el terreno y, en el caso de las CV de ahorro previo, el dinero equivalente al 15% del valor de las viviendas, no demorarían menos de 6 años. Los larguísimos plazos de los que estamos hablando ya constituyen de por si un enorme desincentivo a buscar el acceso a la vivienda por este mecanismo.

Adicionalmente, no se pueden construir CV en áreas que no tengan saneamiento. Esta restricción, que parece muy razonable para Montevideo, implica que no se puedan construir Cooperativas de Vivienda en ciudades enteras del Interior. 
Pero estos no son los únicos desincentivos que enfrentan los miembros de una CV. A continuación menciono seis restricciones que me parecen totalmente innecesarias. Para empezar, las CV no pueden tener más de 50 miembros (o viviendas), aun en los casos en los que las economías de escala permitirían bajar sustantivamente los costos de construcción.

Las CV deben contratar a un IAT que le venderá sus servicios de asesoría, diseño arquitectónico y dirección de obra. Las CV están obligadas a contratar a un IAT, aun cuando entre sus miembros existan las calificaciones necesarias para llevar adelante estas tareas, lo cual también le permitiría ahorrar costos.

Las CV tienen topeados los metros cuadrados que pueden tener las viviendas, obligando a construir unidades más bien pequeñas. Por ejemplo, los apartamentos de 2 dormitorios no pueden tener más de 55 m2, aun cuando la CV no esté recibiendo ningún subsidio y sus miembros tuviesen el poder adquisitivo para construir viviendas más amplias.

En el caso de las CV de ahorro previo, éstas tienen que ahorrar el 15% del valor de tasación de la vivienda, ni más ni menos. Ahorrar de más no está permitido. Pero como el valor de tasación suele ser inferior a los costos de construcción, las CV suelen verse obligadas a realizar un “sobreahorro”. Aun a pesar de que no está permitido.

Los miembros de las CV tienen topeados los ingresos que puede tener cada hogar. Afortunadamente, el año pasado se eliminó el tope único de 60 UR por núcleo familiar y se sustituyó por un tope escalonado que depende de la cantidad de personas del hogar. Por ejemplo, si el núcleo familiar está integrado por tres personas el tope actual es de 72 UR. Este requisito puede ser entendible si se trata de direccionar algún subsidio a hogares de menores ingresos. Pero es incomprensible para CV que no reciben subsidios.

Por último, en el caso en que un miembro de la CV deje la cooperativa (supongamos que aumenta el número de integrantes del hogar), solo se le reembolsará el ahorro realizado hasta el momento de mudarse más lo que haya cancelado de deuda. Esto quiere decir que el miembro saliente no recuperará el sobreahorro realizado, ni los gastos en mejoras que le haya hecho a la vivienda, ni los intereses incluidos en las cuotas que ya pagó, aun cuando hubiese alguna persona interesada en pagar dichos montos para ingresar a la CV. Esta restricción opera como una barrera a la salida. Y como es sabido, si las personas lo toman en consideración y prevén la futura barrera a la salida, ésta se convierte en una barrera a la entrada a la CV.

El diseño de algunas de estas medidas (como por ejemplo el tope en los metros cuadrados de las viviendas o el tope en los ingresos familiares) parecerían querer desincentivar que personas de ingresos medios altos accedan a la vivienda mediante una CV. Sin embargo, esto solo parecería ser razonable en el caso en que la CV reciba algún subsidio. De lo contrario, si cualquier grupo de personas quiere conformar una CV y pedir un préstamo pagando una tasa de interés de mercado y bajo las mismas condiciones de un crédito hipotecario individual, no hay motivos para imponerle ninguna restricción adicional.

Pero por otro lado, como ya mencioné más arriba, los datos de la ECH indicarían que las CV no son una alternativa accesible para la enorme mayoría de las personas de ingresos medio bajos. Si las CV son inaccesibles para personas de ingresos bajos o medio bajos, y se desincentiva a personas de ingresos medios altos a que sean miembros, los sectores que terminan siendo la población objetivo del fomento a las CV pueden terminar siendo una franja muy estrecha. Si además tenemos en cuenta algunas de las restricciones innecesarias recién mencionadas, no debería sorprendernos que sigamos teniendo menos del 1% de las personas en Uruguay viviendo en una Cooperativa de Vivienda.

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