Contribuyente Invitado: Alejandro Milanesi
La
imagen más frecuente del funcionario público en el Uruguay es el famoso
“portero del Banco República”. Una caricatura que representa un empleado
público con ingresos altos y cuya función dejó de ser necesaria desde que se
inventaron las puertas automáticas.
“No hay que reponer más empleados públicos.
Cuando se van, se van” fueron las palabras de Novick en una reciente
entrevista a El Observador TV. En la misma semana el Ministro Astori señaló que
el país enfrenta un “exceso” de funcionarios públicos que debe ser “combatido y
enfrentado” como forma de reducir el gasto. La empresa Deloitte lanzó una serie
de “datos en tiempos de ajuste fiscal”
que entre otros señala el aumento de funcionarios públicos durante los últimos
20 años. Lo cierto es que el debate sobre funcionarios públicos en Uruguay suele
estar presente en momentos cuando la Oficina Nacional de Servicio Civil
actualiza las cifras o como éste, cuando hay que ajustar las cuentas públicas.
Ello encierra una concepción al menos preocupante respecto de la calidad del
debate respecto de cómo debe, o puede, ser gestionado el aparato público y sus
recursos humanos.
En
primer lugar, no se trata de esconder lo obvio. Efectivamente al Estado
Uruguayo le sobran funcionarios en varias áreas de gobierno. También le asiste
la razón a Astori cuando señala que este exceso se debe en gran medida a la
acumulación histórica de funcionarios mediante métodos de ingreso clientelares.
En particular durante buena parte del Siglo XX[1] y
todavía muy presente como práctica en los gobiernos departamentales[2]. A ello se le suma una fuerte estabilidad
laboral que hace difícil las acciones como despidos por bajo rendimiento o
incluso como consecuencia de definiciones políticas respecto de la necesidad o
no de una determinada repartición pública.
En
segundo lugar, el incremento de funcionarios público es también consecuencia de
la expansión de los servicios públicos, la educación (ANEP + Udelar) y la salud (MSP +
ASSE) explican un 67% de los ingresos al Estado entre 2004 y 2014. A ello se le
pueden sumar otros servicios intensivos en mano de obra como la Policía. Es
decir, el aumento en la plantilla de funcionarios ha sido parte de la
estrategia más que una consecuencia indeseable. Por ejemplo, resulta difícil
mejorar los niveles educativos sin reducir la cantidad de estudiantes por
docente. Por supuesto, podemos debatir los resultados que estamos obteniendo,
pero esa es justamente otra discusión.
¿Y
si hacemos lo que sugiere Novick? Nobleza obliga, el líder de la Concertación
señala que en todo caso sólo se debe reponer maestros (no queda claro si se
refiere solo a la educación primaria o también incluiría la educación
secundaria y técnica) y policías. Uno podría preguntarse también por áreas como
el personal de salud o de atención a la infancia entre otros importantes
servicios públicos. ¿Si se van, se van? Quizás no sea necesario reponer al
portero del Banco República el día que se jubile. Sin embargo: ¿tampoco
deberíamos reponer al ingeniero que se ocupa de regular que la construcción de
las rutas por parte de empresas privadas se haga conforme a lo previsto? ¿Qué
tal los técnicos del servicio exterior que arman la propuesta técnica para
negociar con la Unión Europea o los informáticos detrás de los avances en la
gestión online de trámites públicos? De igual forma podrían ponerse ejemplos de
personal administrativo y de oficios.
La
lógica de reducción de funcionarios del aparato público sin criterios claros
tiene su historia en Uruguay. Durante el segundo período de J.M. Sanguinetti se
impulsó un proceso de reforma estatal que tuvo entre sus componentes el retiro
incentivado de funcionarios. Las consecuencias fueron malas para el Estado. El
portero del Banco República se quedó, pero se fueron profesionales y otros
funcionarios que tenían mejores oportunidades para vender su fuerza de trabajo
en el sector privado[3].
Quien tenían bien claro cuáles eran los requerimientos y “qué cosas se miran”
en una licitación pública tenía posibilidades de trabajo muy atractivas en
empresas constructoras, estudios jurídicos o contables. A su vez, la
prohibición del ingreso al Estado determinó que en los hechos comenzaran a
florecer diferentes mecanismos de ingreso a la función pública bajo el derecho
privado.
La idea de un Estado más
pequeño es debatible, pero en todo caso defendible. Lo que no debería defenderse es un Estado sin
capacidades en dónde por recortar algunos gastos se hipotequen la
implementación de políticas estratégicas. Ello no sólo sería un retroceso en
cuanto a logros de bienestar social, sino que además favorece los riesgos de
captura por parte del sector privado.
En
ese marco, lo que resulta preocupante es la reducción de la discusión al número
de funcionarios[4]. La culpa no es del portero del Banco
República sino más bien de la ausencia de una discusión profunda respecto del
Estado. Al Frente Amplio le ha costado encarar las discusiones sobre reforma
del Estado, y en particular de sus recursos humanos. Quizás porque esté allí
una buena porción de su base electoral. La izquierda ha caído muchas veces en la trampa de discutir si “son
muchos” o “son pocos” con escasa reflexión respecto de “¿para qué?”.
Desde ya que no se trata de
una discusión puramente teórica sino atada también a posibilidades fiscales.
Sin embargo, recortar en recursos humanos no es lo mismo que hacerlo en
combustible, papel o masitas. No sólo por las obvias dificultades políticas de
hacerlo sino porque afecta de forma más profunda a las capacidades del sector
público, y en última instancia a los proyectos políticos. Es posible, y
eventualmente deseable, reducir el número de funcionarios en algunas áreas del
sector público, pero sin criterios explícitos o sin una concepción clara de
porqué lo hacemos más allá de la reducción de costos estaremos, condenados a
reproducir los fracasos del pasado.
[1] Filgueira, Fernando; Adolgo Garcé; Conrado Ramos, y Jaime Yaffé, Jaime.
(2003).
Los dos ciclos del Estado uruguayo en el Siglo XX. En El Uruguay del Siglo XX. La Política. Montevideo: Ediciones de la
Banda Oriental.
[2] Como ejemplo,
en el presupuesto de la Intendencia de Maldonado presentado por el Intendente
Antia este año se prevé que: A efectos de
estimular la formación y capacitación, establécese que aquellas personas con
actuación destacada en los cursos de capacitación de la Intendencia, podrán
ingresar directamente, por resolución fundada del Intendente, como Contratado
Zafral o Eventual (Art. 31). En las
ofertas de empleo público se reservará un cupo de hasta un 30% para ser
designado directamente por el Intendente, a efectos del cumplimiento de tareas
en forma transitoria y en régimen de contrato por tiempo determinado (Art.
32).
[3] Narbondo, Pedro y
Conrado Ramos Larraburu (1999). “La
reforma de la administración central en el Uruguay y el paradigma de la nueva
gerencia pública (1995-1999)”. Revista
Uruguaya de Ciencia Política 11:
35-58.
[4] Todavía peor cuando se discute si
deberían trabajar en semana santa y otros feriados como si esto fuera la
reforma del Estado en su concepción más pura.
Querido Alejandro, tu excelente nota motivó esta reflexión que quiero compartir contigo.
ResponderEliminarYo diría que el Portero no tiene toda la culpa. Como tampoco lo tiene el Gerente. Ni lo tiene el cambio tecnológico, que destruye puestos de trabajo, para crear nuevas formas de empleabilidad, siempre en formatos más flexibles.
Claro, menos culpa que nadie tiene el ciudadano de a pié, que paga impuestos generales, y que debe afrontar los gastos operativos de las empresas públicas. Mucho menos culpa si ese trabajador está ocupado en nuestro vapuleado sector industrial (Pesca, Curtiembres, cadena Láctea), y ve cómo su empleo puede “evaporarse” frente a las alternativas del sector exportador.
Por cierto, todo indica que ese Banco República, no está peor administrado que la banca privada. En todo caso, tengo la intuición de que más bien ocurre lo contrario. Al menos eso me hace pensar cuando vemos el volumen de las denominadas “utilidades” BROU, que nutren las Rentas Generales (además del ¿exitoso? FONDES).
Lo mismo podríamos decir de empresas como ANTEL o UTE, que vuelcan importantes recursos a Rentas Generales (ANCAP, por ahora, está fuera de concurso). Eppur si muove, diría alguno. Todo ocurre, a pesar de la estructura gerencial de algunos organismos públicos, las reestructuras funcionales exitosas (¿?), o la sensibilidad social para distribuir subsidios desde los directorios de esas empresas.
¿A dónde quiero ir? El asunto es que en el contexto general de la sociedad uruguaya, pero también de nuestro marco latinoamericano, el sector público uruguayo sigue ofreciendo servicios públicos de cierta calidad. A pesar de las trampas que muchas veces nos hacemos entre nosotros mismos (como por ejemplo, tener cuadros gerenciales que no hacen su trabajo, desplazados por estructuras administrativas “de confianza”).
Desde mi muy humilde opinión, y esto puede resultar polémico para algunos, no podemos afirmar con contundencia que muchos sectores de la actividad privada produzcan servicios de mejor calidad. No me queda claro que eso ocurra en la salud o la educación “privada”. Sencillamente, porque el Estado, históricamente, hace un esfuerzo enorme para el funcionamiento de esos dos importantes sectores, a través de diversas exenciones impositivas y a la seguridad social.
Se dirá que los servicios estatales de educación, salud, combustibles, electricidad y otros, no son los que queremos, no son los que necesitamos. OK. Touché. Es cierto. Puede y debe ser mejor, como nos decían cariñosamente nuestras Maestras.
Y esa es la discusión que debemos afrontar los ciudadanos y también los funcionarios del Estado. No solo el personal de apoyo administrativo y operativo que sostiene el funcionamiento estatal. También los docentes universitarios y de enseñanza media, maestros, doctores y enfermeras, ingenieros y operarios técnicos, abogados y asistentes, contadores y economistas, policías y soldados… También algún sociólogo y politólogo perdido.
El asunto es cómo afrontar una discusión sobre el papel del Estado, en esta pequeña nación que es el Uruguay, rodeado de países continentales, que cuando se mueven un poco, parece que nos aplastan. Afrontar la discusión desde la sinceridad y el respeto, sin demagogia ni falsos magisterios morales, con la mejor fundamentación posible. Con la altura necesaria para reconocer que, con todos nuestros defectos, somos y seremos lo que podamos construir entre todos. Esa es la Política que necesitamos siempre. Mucho más ahora.
Saludos desde Asunción,
Marcelo
Gracias Marcelo, comparto varias cosas de las que comentas. La intención del post nace de una preocupación porque la discusión sobre los funcionarios públicos, y si son excesivos o no, se de a las apuradas como consecuencia de tener que procesar un ajuste fiscal.
ResponderEliminarEl caso del potero del BROU es solo caricaturesco, ni siquiera era mi intención centrarme en las EEPP sino en el sector público en general. Cuando digo: ¿qué culpa tiene? En el fondo refiere a la falta de discusión sobre el modelo de Estado. Ojo, ello no quiere decir que no se haya hecho discusión alguna, desde el 2005 en adelante es claro que queremos un Estado más activo (quizás también más grande), con mayor injerencia en la vida social y económica del país. Y además lo queremos básicamente cooperando o colaborando con el sector privado más que compitiendo. Pero si ha faltado reflexión respecto de la calidad de la gestión. Ello no es únicamente RRHH pero son una parte esencial.
Incluso las discusiones sobre funcionarios públicos en el sistema político rondan mucho más en base a la desconfianza que a una visión estratégica. “son muchos que hacen poco” “¿cómo hacemos para controlar a estos tipos que viven tomando café?” “deberían trabajar 8hs como todo el mundo y menos feriados”. Eso puede ser parte de la discusión, pero si es el centro, estamos en problemas. En definitiva, desarrollar una visión estratégica sobre los RRHH en el sector público: cómo evaluamos su desempeño (individual y colectivo), qué posibles estructuras de incentivos pueden desarrollarse, etc. Todo eso se vincula en última instancia también a la calidad de los servicios público, cosa que mencionabas.
Saludos por allá
Sr Milanesi, como Ud bien dice, la forma de evaluar cuantos funcionarios puede tener la Administraciòn Pùblica, es a travès de los recursos de que dispone, asumiendo un deficit fiscal de 0,0 %. A partir del numero que dè, se implementaràn las medidas para que en un determinado numero de años que no podrà exceder de 10, se ajuste la plantilla laboral a dicho numero.
EliminarCreo que para hablar de más o menos funcionarios, previamente habría que encarar el para qué, el como y el donde.
ResponderEliminarY seria cosa de empezar por donde es más fácil o más accesible su realización, el generar una área de paradigma, muestra respecto a la PRODUCTIVIDAD del funcionario. Definiendo cual, cuantas veces generación de riqueza por encima de su salario. Riqueza o plusvalía al destino social por supuesto.
La emulación natural, fraternal con sus compañeros. El concepto de que lo estatal NO ES AJENO sino propio. El rescate de las mejores cualidades productivas de diversas áreas publicas y,o , privadas. La distinción publica en lo meritorio y en emolumentos de quienes diversamente se distingan en la escala.etc.etc.
Esto es como descubrir la pólvora, pues muchas verdades existen pero no tienen fuerza de masas y autoridades.
DE AHI QUE LA NOVEDAD DEBERA SER QUE TODO LO PLANTEADO DEBERA SER FORZOSAMENTE DE FRENTE A LA PARTICIPACION DE LOS PROPIOS TRABAJADORES Y FRENTE A LA OPINION PUBLICA EN LAS DIVERSAS INSTANCIAS DE INTERES. Sin manipulaciones, ninguneos, falsas promesas de participación donde quienes las enuncian las bombean al tacho como vemos a diario. La única manera de encarar productivamente este tema es ante el soberano. Y QUE LAS DIFICULTADES NATURALES DE ESTA INSTRUMENTACION NO SEAN ARGUMENTOS QUE NIEGUEN LA JUSTEZA QUE PUEDA TENER EL PLANTEO. SALUD