Contribuyente Invitado: Alejandro Milanesi
La
imagen más frecuente del funcionario público en el Uruguay es el famoso
“portero del Banco República”. Una caricatura que representa un empleado
público con ingresos altos y cuya función dejó de ser necesaria desde que se
inventaron las puertas automáticas.
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| Typing Pool, Autor: MissouriStateArchives |
“No hay que reponer más empleados públicos.
Cuando se van, se van” fueron las palabras de Novick en una reciente
entrevista a El Observador TV. En la misma semana el Ministro Astori señaló que
el país enfrenta un “exceso” de funcionarios públicos que debe ser “combatido y
enfrentado” como forma de reducir el gasto. La empresa Deloitte lanzó una serie
de “datos en tiempos de ajuste fiscal”
que entre otros señala el aumento de funcionarios públicos durante los últimos
20 años. Lo cierto es que el debate sobre funcionarios públicos en Uruguay suele
estar presente en momentos cuando la Oficina Nacional de Servicio Civil
actualiza las cifras o como éste, cuando hay que ajustar las cuentas públicas.
Ello encierra una concepción al menos preocupante respecto de la calidad del
debate respecto de cómo debe, o puede, ser gestionado el aparato público y sus
recursos humanos.
En
primer lugar, no se trata de esconder lo obvio. Efectivamente al Estado
Uruguayo le sobran funcionarios en varias áreas de gobierno. También le asiste
la razón a Astori cuando señala que este exceso se debe en gran medida a la
acumulación histórica de funcionarios mediante métodos de ingreso clientelares.
En particular durante buena parte del Siglo XX[1] y
todavía muy presente como práctica en los gobiernos departamentales[2]. A ello se le suma una fuerte estabilidad
laboral que hace difícil las acciones como despidos por bajo rendimiento o
incluso como consecuencia de definiciones políticas respecto de la necesidad o
no de una determinada repartición pública.
En
segundo lugar, el incremento de funcionarios público es también consecuencia de
la expansión de los servicios públicos, la educación (ANEP + Udelar) y la salud (MSP +
ASSE) explican un 67% de los ingresos al Estado entre 2004 y 2014. A ello se le
pueden sumar otros servicios intensivos en mano de obra como la Policía. Es
decir, el aumento en la plantilla de funcionarios ha sido parte de la
estrategia más que una consecuencia indeseable. Por ejemplo, resulta difícil
mejorar los niveles educativos sin reducir la cantidad de estudiantes por
docente. Por supuesto, podemos debatir los resultados que estamos obteniendo,
pero esa es justamente otra discusión.
¿Y
si hacemos lo que sugiere Novick? Nobleza obliga, el líder de la Concertación
señala que en todo caso sólo se debe reponer maestros (no queda claro si se
refiere solo a la educación primaria o también incluiría la educación
secundaria y técnica) y policías. Uno podría preguntarse también por áreas como
el personal de salud o de atención a la infancia entre otros importantes
servicios públicos. ¿Si se van, se van? Quizás no sea necesario reponer al
portero del Banco República el día que se jubile. Sin embargo: ¿tampoco
deberíamos reponer al ingeniero que se ocupa de regular que la construcción de
las rutas por parte de empresas privadas se haga conforme a lo previsto? ¿Qué
tal los técnicos del servicio exterior que arman la propuesta técnica para
negociar con la Unión Europea o los informáticos detrás de los avances en la
gestión online de trámites públicos? De igual forma podrían ponerse ejemplos de
personal administrativo y de oficios.
La
lógica de reducción de funcionarios del aparato público sin criterios claros
tiene su historia en Uruguay. Durante el segundo período de J.M. Sanguinetti se
impulsó un proceso de reforma estatal que tuvo entre sus componentes el retiro
incentivado de funcionarios. Las consecuencias fueron malas para el Estado. El
portero del Banco República se quedó, pero se fueron profesionales y otros
funcionarios que tenían mejores oportunidades para vender su fuerza de trabajo
en el sector privado[3].
Quien tenían bien claro cuáles eran los requerimientos y “qué cosas se miran”
en una licitación pública tenía posibilidades de trabajo muy atractivas en
empresas constructoras, estudios jurídicos o contables. A su vez, la
prohibición del ingreso al Estado determinó que en los hechos comenzaran a
florecer diferentes mecanismos de ingreso a la función pública bajo el derecho
privado.
La idea de un Estado más
pequeño es debatible, pero en todo caso defendible. Lo que no debería defenderse es un Estado sin
capacidades en dónde por recortar algunos gastos se hipotequen la
implementación de políticas estratégicas. Ello no sólo sería un retroceso en
cuanto a logros de bienestar social, sino que además favorece los riesgos de
captura por parte del sector privado.
En
ese marco, lo que resulta preocupante es la reducción de la discusión al número
de funcionarios[4]. La culpa no es del portero del Banco
República sino más bien de la ausencia de una discusión profunda respecto del
Estado. Al Frente Amplio le ha costado encarar las discusiones sobre reforma
del Estado, y en particular de sus recursos humanos. Quizás porque esté allí
una buena porción de su base electoral. La izquierda ha caído muchas veces en la trampa de discutir si “son
muchos” o “son pocos” con escasa reflexión respecto de “¿para qué?”.
Desde ya que no se trata de
una discusión puramente teórica sino atada también a posibilidades fiscales.
Sin embargo, recortar en recursos humanos no es lo mismo que hacerlo en
combustible, papel o masitas. No sólo por las obvias dificultades políticas de
hacerlo sino porque afecta de forma más profunda a las capacidades del sector
público, y en última instancia a los proyectos políticos. Es posible, y
eventualmente deseable, reducir el número de funcionarios en algunas áreas del
sector público, pero sin criterios explícitos o sin una concepción clara de
porqué lo hacemos más allá de la reducción de costos estaremos, condenados a
reproducir los fracasos del pasado.
[1] Filgueira, Fernando; Adolgo Garcé; Conrado Ramos, y Jaime Yaffé, Jaime.
(2003).
Los dos ciclos del Estado uruguayo en el Siglo XX. En El Uruguay del Siglo XX. La Política. Montevideo: Ediciones de la
Banda Oriental.
[2] Como ejemplo,
en el presupuesto de la Intendencia de Maldonado presentado por el Intendente
Antia este año se prevé que: A efectos de
estimular la formación y capacitación, establécese que aquellas personas con
actuación destacada en los cursos de capacitación de la Intendencia, podrán
ingresar directamente, por resolución fundada del Intendente, como Contratado
Zafral o Eventual (Art. 31). En las
ofertas de empleo público se reservará un cupo de hasta un 30% para ser
designado directamente por el Intendente, a efectos del cumplimiento de tareas
en forma transitoria y en régimen de contrato por tiempo determinado (Art.
32).
[3] Narbondo, Pedro y
Conrado Ramos Larraburu (1999). “La
reforma de la administración central en el Uruguay y el paradigma de la nueva
gerencia pública (1995-1999)”. Revista
Uruguaya de Ciencia Política 11:
35-58.
[4] Todavía peor cuando se discute si
deberían trabajar en semana santa y otros feriados como si esto fuera la
reforma del Estado en su concepción más pura.
