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Gasto pro-cíclico, instituciones y alternancia ideológica

Es común escuchar que los gobiernos de países en desarrollo suelen hacer un uso pro-cíclico de la política fiscal. Esto significa aumentar el ratio de gasto público sobre impuestos durante periodos de expansión económica y reducirlo en periodos de recesión. También es común escuchar---desde las más distintas tiendas ideológicas---que lo deseable es hacer justamente lo contrario, es decir, una política fiscal contra-cíclica. El motivo es sencillo. Cuando el gobierno contrae el gasto durante periodos de crecimiento y lo expande durante periodos de recesión logra suavizar el consumo de su población a través del ciclo económico. Este tipo de políticas suelen reducir la profundidad y duración de las crisis, lo que además de tener importantes beneficios de corto plazo, contribuye con el desarrollo de largo plazo.

Una de las explicaciones tradicionales sobre por qué los países en desarrollo adoptan la política fiscal equivocada tiene raíces en la idea de la dependencia. Los países periféricos tienen poco margen para hacer frente a las crisis económicas porque carecen de suficiente acceso al crédito internacional que les permita suavizar su consumo. La forma en que funcionan los mercados de capital internacionales ciertamente contribuye con las políticas pro-cíclicas de los países en desarrollo. Más aún, los organismos multilaterales de crédito (originalmente creados para amortiguar las economías de los países desarrollados que salían de la Segunda Guerra) tienden a ser mucho más efectivos para proteger economías avanzadas que economías en desarrollo. Pero todo ello no quiere decir que los gobiernos en países desarrollo tengan poco para hacer en el frente doméstico.

Tanto las características de los ciclos económicos como las políticas que implementan los gobiernos están cambiando en el mundo no desarrollado. Los países de renta baja y media pasan cada vez más tiempo en expansión, tienen crisis menos profundas y recuperaciones cada vez más rápidas. Algunas de las distintas causas de estos cambios están asociadas a las características de los shocks externos a los que se enfrentan, su diversificación productiva y de destinos de exportación, así como el propio aprendizaje de las élites políticas para lograr mejores resultados con la política macro-económica.

Uno de estos cambios refire a la adopción de instituciones que obligan a modificar el "timing" del esfuerzo fiscal a través de los ciclos. Tal vez el ejemplo más citado es el modo en que Chile maneja las ganancias de las exportaciones de cobre: un organismo independiente realiza predicciones sobre la evolución de los precios internacionales y el gobierno tiene fuertes restricciones para gastar en exceso durante los periodos de "commodity boom". Pero este no es el único ejemplo. En América Latina hay más casos interesantes como el Costa Rica y otros. Según diversos estudios, los efectos de los cambios institucionales parecen haber logrado resultados importantes. Mientras que entre 1960 y 1999 casi todos los países en desarrollo implementaron gasto procíclico, entre 2000 y 2009 una parte considerable pasó a formar parte del grupo de países que implementan política fiscal contra-cíclica. Ver abajo las figuras tomadas de Frankel, Vegh, y Vuletin (2013).






Nótese que a pesar de que el mundo en desarrollo parece haber avanzado en esta problemática, Uruguay combinó una fuerte contracción del gasto con la crisis de 2002 y una fuerte expansión del mismo durante el periodo de crecimiento económico de los últimos 10 años. La vida de los ciudadanos ha mejorado sustancialmente en este periodo no solo gracias al crecimiento sino también a la intervención pública. Pero quedan importantes problemas pendientes respecto de estructura del gasto en Uruguay, y la forma en que nuestro país organiza su presupuesto público y planifica gasto y recaudación futura. Más aún, el país no cuenta con los dispositivos institucionales necesarios que desvinculen (al menos una parte de) la política fiscal de los cambios ideológicos de las élites que ocupan el gobierno.

Como en casi todas las democracias del mundo, los votantes tienden a preferir que la izquierda gobierne el periodo de expansión y la derecha gobierne la crisis. En países con políticas sociales expandidas y generosas que activan el gasto automáticamente frente al aumento de desempleo, la sincronización de gobiernos ideológicos con el ciclo económico no representa un problema profundo porque las políticas contra-cíclicas ya están instaladas por marcos legales y regulatorios difícil de modificar. Lo mismo ocurre cuando existen otro tipo de instituciones que constriñen a los políticos en el modo que se deben distribuir el gasto a lo largo del ciclo. Tal vez uno de los principales problemas a enfrentar es que las políticas contra-cíclicas dejen de ser parte de la discresionalidad política, cuando en los hechos, estas políticas suelen ser exactamente lo contrario.

En Uruguay el MPP, el PCU y la Lista 711 están intentando poner en la agenda el tema de la pro-ciclicidad del gasto en Uruguay. Aparentemente las ideas propuestas tienen que ver con echar mano a las reservas internacionales y cambios en la carga tributaria en los próximos años. Las medidas elegidas pueden ser en sí mismas correctas (o pueden no serlo). Pero así planteado el debate, seguiremos careciendo de lo que hemos aprendido hasta ahora: el gasto contra-cíclico debe ser promovido por instituciones adecuadas que regulan la actividad de los gobernantes y no de su voluntad o identidad ideológica. Ni estos sectores del Frente Amplio, ni ningún otro sector político del país, ha puesto en debate una propuesta seria en cuanto al diseño de instrumentos y marcos institucionales que colaboren con la planificación fiscal a través del ciclo económico. En este escenario, un riesgo es que el debate sobre políticas contra-cíclicas sea dominado por, o confundido con, conflictos distributivos más profundos.


Frankel, J. A., Vegh, C. A., & Vuletin, G. (2013). 'On graduation from fiscal procyclicality'. Journal of Development Economics, 100(1) 32-47.



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