Ir al contenido principal

Ni es lo mismo, ni es igual: la política tributaria y el impuesto a la renta en las propuestas electorales de octubre

Diseñar política tributaria es complicado: hay muchos objetivos e instrumentos en juego y en tensión. El objetivo de fondo es recaudar dinero para luego proveer servicios, pero, por ejemplo, algunos impuestos están asociados al uso de un servicio específico (como el pago para obtener partidas de nacimiento), y otros buscan también afectar comportamientos (altos impuestos al tabaco); de lo que se trata también es de tener un sistema impositivo “justo”.

Una forma de financiar el gasto público es mediante impuestos de suma fija: dividimos el costo del estado entre la población y cada uruguayo/a paga su parte y listo (unos 4800 dólares por año). Debería ser evidente que esto es impracticable e injusto: los impuestos de suma fija cobran lo mismo a todos independientemente de sus ingresos, riqueza y capacidad contributiva. El impuesto será chirolas para algunos e imposible de pagar para otros.

Otra forma de financiar el gasto público es mediante impuestos al consumo: con un Impuesto al Valor Agregado (IVA). En cada compraventa se carga un X% al precio del artículo y el consumidor final está pagando el impuesto correspondiente. Los impuestos ad valorem (“al valor”) son un poco más justos: si el señor A gasta $1000 en comida le cobran $200 de impuestos, y si el señor B gasta $100.000 en artículos de lujo, le cobran $20.000 de impuestos. Ahora bien, estos impuestos gravan el consumo efectivo y no la capacidad contributiva: los pobres por ejemplo suelen gastar todo su dinero y los ricos no. Si el señor A gana $12.000 al mes y gasta $10.000 en bienes de consumo, con un IVA de 20% está pagando $2000 de impuesto: un sexto (16,7%) de su ingreso. Si el Señor B gana $1.000.000 al mes y gasta $100.000 en bienes de consumo está pagando $20.000 de impuesto: 2% de su ingreso.


I. El impuesto a la renta

Una forma de evitar los problemas de equidad asociados a los impuestos de suma fija y al valor, es intentar vincular el aporte del individuo con sus ingresos. De hecho, los sistemas impositivos de los países desarrollados combinan una batería de impuestos pero están centrados en Impuestos a la Renta: el principio general es que se gravan los ingresos por todo concepto (sueldos, jubilaciones, alquileres, beneficios, toda “renta”). En general los impuestos a la renta se aplican con un sistema de franjas o bandas: el impuesto varía en función del ingreso de la persona. Nótese que lo que varía es el impuesto marginal (al ingreso adicional): si ingresos de 0 a 100 pagan 10% y de 101 a 200 pagan 20%, una persona que gana 150 paga 10% de sus primeros 100 y luego 20% sobre el resto. En este ejemplo pagaría 19.8, un 13.2% de su ingreso total.

Este es el sistema usado en Europa y en Estados Unidos, y es el sistema que implementó el Frente Amplio a partir de la reforma tributaria. En el caso uruguayo, la reforma además implicó la eliminación de varios impuestos pequeños (como el COFIS puesto durante la crisis de 2002) y el ingreso en un camino de reducción del IVA. El impuesto a la renta funciona a partir de franjas, lo que permite que sea progresivo, es decir, que mayores ingresos paguen porcentajes mayores. La progresividad es algo deseable, primero que nada, para contrarrestar la regresividad de otros impuestos: el IRPF coexiste con el IVA, que pesa más sobre el bolsillo de los pobres. En segundo lugar, la progresividad puede ser deseable en sí misma: el IRPF fue y es un instrumento parcialmente responsable de la reducción de la pobreza, indigencia y desigualdad en los últimos años.

El IRPF contribuye a reducir la desigualdad en forma directa en tanto ingresos mayores pagan mayores impuestos, e ingresos menores pagan menores (o ningún) impuesto. Por ejemplo, la economista de la UdelaR Andrea Vigorito en esta entrevista explica cómo el IRPF contribuye a la reducción de la desigualdad. La discusión sobre por qué es deseable reducir la desigualdad en una sociedad, excede los objetivos de este post. Pero cabe mencionar que más allá de argumentos vinculados a la justicia y temas éticos y/o morales, existen diversas razones para pensar que niveles altos de desigualdad pueden tener un impacto negativo en el crecimiento y el desarrollo económico.

El impacto del IRPF y la reforma tributaria sobre la pobreza y la indigencia es, parcialmente, un corolario de este impacto sobre la desigualdad. Vale recordar que el IRPF sustituyó al Impuesto a las Retribuciones Personales (IRP), que cubría jubilaciones y sueldos de dependientes (pero no otras rentas como ingresos de profesionales independientes, alquileres, beneficios, etc.). El IRP tenía un menor mínimo no imponible: ingresos que hoy no pagan IRPF en su momento pagaban IRP. La sustitución del IRP por el IRPF, junto con la eliminación de impuestos y tasas menores y la reducción del IVA, redujo la carga impositiva que pagan todos los hogares, incluyendo los pobres e indigentes.

La estructura de franjas y tasas es lo que determina que tan progresivo o regresivo es un impuesto a la renta. Por ejemplo, en Estados Unidos se tiene hoy un sistema de siete franjas con una tasa de 39.6% para la última (más de US$ 400.000 al año), aunque la tasa efectiva final es menor en tanto existen deducciones. Esto puede parecer mucho pero en 1981 el sistema comprendía dieciséis franjas, con la mayor pagando una tasa marginal de 70%. Si bien es un tema complejo, para algunos autores la caída de las franjas y las tasas está directamente relacionada con el incremento en la desigualdad económica y la reducción en la movilidad social en el país del norte.

Vale recordar la estructura de franjas actuales del IRPF en Uruguay: ingresos nominales por debajo de $19.734 están exentos, ingresos de $19.734 a $28.190 pagan 10%, de $28.191 a $42.285 pagan 15%, de $42.286 a $140.950 pagan 20%, de $140.951 a $211.425 pagan 22%, de $211.426 a $324.185 pagan 25% y de $324.186 en adelante pagan 30%. Para al cálculo del IRPF se deducen del ingreso nominal aportes jubilatorios, al sistema de salud (FONASA), montos por hijos menores en el hogar, entre otros. ¿Esto qué quiere decir? Por ejemplo, una persona que gane $24.000 nominales al mes debería pagar el 10% de $4.266 (el dinero por encima de $19.734), pero de su ingreso $3.600 son aportes al BPS y $1.080 corresponden al FONASA, por lo que el ingreso gravable para el IRPF es de $19.290, por debajo del mínimo no imponible: ingresos de $24.000 no pagan IRPF. Con respecto a las deducciones por hijos menores, una persona que gane $30.000 paga $798 si no tiene hijos, paga $469 en caso de tener uno, y $11 si tiene dos.

Existen deducciones más complejas de calcular: por ejemplo, aquellos que alquilen una vivienda pueden deducir 6% del gasto en alquiler. Además, los miembros de familias pueden elegir entre tributar independientemente o como Núcleo Familiar (con reglas levemente diferentes). Esta web de la DGI contiene planillas Excel donde uno puede calcular el pago de distintos impuestos (IRPF, FONASA, BPS) en función de sus ingresos, forma de tributación, deducciones, etc. En cuanto a la cobertura del Impuesto a la Renta, los datos presentados por el senador Alfredo Asti en este articulo, muestran que solamente el 25% de la población paga IRPF.

Hasta aquí un poco de contexto para discutir la siguiente cuestión central: ¿Qué prometen los partidos políticos respecto al IRPF (y otros impuestos)? ¿Qué consecuencias tendrían estas propuestas sobre la progresividad del sistema tributario?


II. Las propuestas de los principales candidatos

Comenzando con el Partido Colorado, las propuestas apuntan a subir el mínimo no imponible a $28.190, donde hoy en día comienza la segunda franja (como expresara el ex ministro Isaac Alfie. Para un individuo sin hijos a cargo ni deducciones de alquiler o similar, el IRPF empieza a pagarse actualmente a partir de unos $25.000 de ingreso nominal mensual, en cuyo caso asciende a $36 al mes. La propuesta del Partido Colorado afecta a los individuos con ingresos superiores a $25000 al mes (o $28000 si tienen un hijo menor, $31000 con dos hijos menores, y así). Con esta propuesta un individuo sin hijos que gane $30.000 nominal paga hoy $798 (el 2,7% de su ingreso nominal) y pasaría a pagar cero, mientras que un individuo que gana $50.000 paga hoy $4.054 (8,1% de su ingreso nominal) y pasaría a pagar unos $2.295 (4,6% de su ingreso).[1] Un ingreso de $60.000 paga hoy $5.880 (9.8% del ingreso nominal) y pagaría $3.158 (5,3% del ingreso nominal). Si bien a priori la propuesta beneficia a las personas de menores ingresos dentro del grupo que paga IRPF, quienes tienen mayores descuentos son las personas que están ya por encima de la segunda franja.[2]

La propuesta, por ponerlo de una forma, es “doblemente regresiva”. Primero, porque involucra reducciones de impuestos dentro del 25% de la población con mayores ingresos (y no modifica impuestos al resto de la población), pero además porque dentro de este grupo la propuesta beneficia en mayor medida a aquellos de ingresos más bien superiores (mayor descuento para ingresos de $50.000 y $60.000 que de $30.000). Por otro lado, vale recordar que Bordaberry (como dijo en esta entrevista) ha manifestado interés en eliminar progresivamente el IRPF a través de aumentos sucesivos al mínimo no imponible y la introducción de nuevas deducciones; lo que es extremadamente regresivo. Además, el Partido Colorado propone aumentar el mínimo no imponible del IASS en el corto plazo, y eliminarlo a largo plazo, y también eliminar el IRPF aplicado sobre ciertos alquileres cobrados.[3] Por cierto, el IASS es un impuesto que hoy en día paga aproximadamente el 20% de los jubilados de mayores ingresos, según el ex director general de rentas de la DGI).

Pasando a la propuesta del Partido Nacional, Azucena Arbeleche (eventual ministra de economía) ha manejado la posibilidad de subir el mínimo no imponible al punto medio entre la primera y segunda franja, y bajar la primera tasa de 10% a 5%. De forma similar a lo que ocurre con las propuestas del Partido Colorado, la disminución de tasas generaría una distribución final del ingreso más regresiva.[4] A esto se agrega también la propuesta de reducir y eliminar el IASS.

Más allá de los ejemplos escogidos, el punto es que no alcanza con conservar el IRPF para conservar lo que el IRPF significa y hace: recaudar de la forma más justa posible. Alcanza con “conservar” el IRPF pero permitir deducciones a mansalva (y que sean más funcionales a sectores de altos ingresos que a la clase media o a los demás) para desvirtuar su rol.[5] Alcanza con “conservar” el IRPF pero subir el mínimo no imponible a treinta mil pesos para reducir la progresividad. 

En el caso del Frente Amplio, el programa enuncia de forma general que el objetivo no son “menos impuestos, sino mejores y más justos”. Si bien recientemente dicho partido ha caído en la tentación de prometer deducciones varias y aumentos del mínimo no imponible en el IRPF, no se ha planteado reducir las tasas y, lo que es más importante, se plantea continuar con la sustitución de impuestos indirectos (IVA, IMESI) por impuestos (directos) a la riqueza y al ingreso.[6] Como se señaló antes, esto implica transitar hacia un sistema más cercano a lo observado en países desarrollados, en cuanto supone un mayor peso de impuestos directos sobre los indirectos. A partir del programa del Frente Amplio y a lo realizado en los últimos dos gobiernos, es razonable esperar que un eventual tercer gobierno continúe con la política de aumento del peso del IRPF frente al IVA, lo que redundaría en un sistema impositivo más justo.

La política tributaria ha sido y será un tema de primer orden en las campañas políticas y está bien que así sea. Al igual que en elecciones anteriores, las propuestas del Partido Nacional y Colorado por un lado, y del Frente Amplio por el otro, son muy diferentes. Mientras los “partidos fundacionales” proponen eliminar o minimizar el componente redistributivo de la recaudación tributaria, el Frente Amplio propone aumentarlo. A su vez, las acciones históricas de cada uno de los partidos, tanto en el poder ejecutivo como en el legislativo, han sido coherentes con estas tendencias generales, lo que supone para la ciudadanía una confirmación adicional sobre el carácter siempre contingente de las propuestas electorales. En un contexto en el que se maneja la idea de que, independientemente de quien gane la elección, existiría en Uruguay cierta continuidad en la política económica, vale aclarar que en octubre se eligen, entre otras cosas, propuestas tributarias muy distintas en Uruguay.

Guillermo Alves / Matías Brum
—————————
[1] ¿Cómo se calculó esto? Tomando un ingreso de $50.000 y restando los aportes a BPS y FONASA. Luego considerando que hasta $28.910 no se paga IRPF, y todo ingreso por encima de ese monto paga las franjas ya existentes (15% y 20%).
[2] En el ejemplo anterior, implica una reducción impositiva del 2,7% para ingresos de $30.000, pero del 3,5% y del 4,5% para ingresos de $50.000 y $60.000 respectivamente.
[3] La aplicación del IRPF a rentas inmobiliarias (alquileres) es diferente que a otras rentas (y en especial a rentas del trabajo). Los ingresos por alquileres pagan el 12% después de deducciones y están exentos alquileres de menos de $7.000. Siendo un tema complejo (y dado que solo el Partido Colorado tiene propuestas relativas a las rentas inmobiliarias) lo dejamos de lado en este post.
[4] En particular, retomando el ejemplo anterior de individuos sin hijos ganando $30.000, $50.000 y $60.000, con el sistema actual pagan, respectivamente, $798 (el 2.66% de su ingreso nominal), $4.054 (el 8.1% de su ingreso nominal) y $5880 (9.8% del ingreso nominal). Los cambios en las franjas y en las bandas implicarían pagos de $0 (mejora de 2.66%), $1.411 (mejora de 5.75%) y $2806 (mejora del 3.4%).
[5] ¿Cómo una deducción podría ser más funcional a uno u otro sector? Por ejemplo permitir deducciones por gastos en educación tendrá distinto efecto si las deducciones están topeadas en, por ejemplo, $1.500 al mes, que si están topeadas en, por ejemplo, $15.000 al mes. En el segundo caso son los hogares de mayores ingresos los que pueden disfrutar en mayor medida de las deducciones.
[6] Vale recordar que reducciones a los impuestos indirectos afectan a toda la población. Una persona que hoy gana $30.000 nominal paga $798 de IRPF y tiene un sueldo liquido de $23.314. Si gasta todo su ingreso, con un IVA de 22%, esa persona compra bienes y servicios por valor de $19.110 y paga $4204 de IVA. Bajo las propuestas del PC o del PN esa persona ahorraría los $798 de IRPF. Pero con un IVA al 18%, comprar la misma cantidad de cosas implica pagar un IVA de $3.440, $764 menos que antes.
Foto: http://commons.wikimedia.org/wiki/Category:Justice#mediaviewer/File:Edward_Onslow_Ford_-_Justice.jpg 
Una versión anterior de este artículo fue publicada aquí como parte de una serie de artículos sobre propuestas de política económica en las elecciones de octubre en Uruguay. Agradecemos los comentarios de Carolina Campo y Virginia Cabrera. Esto no implica que ellas compartan parcial o totalmente lo escrito.


Entradas populares de este blog

El Voto legalmente Obligatorio: Argumentos en favor y en contra

Por Julia Maskivker En una era en la cual las divisiones políticas e ideológicas parecen tragarse todo lo que encuentran en su camino, no es sorprendente que la discusión acerca del voto legalmente obligatorio haya alcanzado ciertos niveles de controversia en la esfera pública. ¿Es el voto obligatorio un instrumento legitimo de las democracias que aspiran a ser  saludables o puede este verse como una interferencia indebida a la libertad del ciudadano? En este corto ensayo voy a analizar los dos lados del debate; pero antes de empezar se hace necesaria una clarificación que no es muy neutral. En mi libro, The Duty to Vote, argumento que existe una obligación moral de votar cuando ciertas condiciones de justicia procedimental y política existen en el sistema electoral en cuestión. La idea principal del  libro es que votar con juicio e información relevante es contribuir a modificar las estructuras sociales y político-económicas que no son aceptablemente justas o funcionales en nuestras

¿Quién gana la elección de 2024 dando malas noticias?

Señal W1-5 «Camino sinuoso próximo» Pese a los avances en las últimas décadas, Uruguay tiene en su camino al desarrollo un conjunto desafíos fundamentales que comprometen su futuro. Muchos de estos desafíos requieren más gasto público para poder financiar las políticas públicas que permitan afrontarlos. El espacio para una mayor eficiencia del gasto público o una mayor recaudación no es nulo, pero es menor comparado a los recursos que se generan en base a un mayor crecimiento. En la ejecución de reformas pro-productividad que hagan posible el crecimiento del producto y, por lo tanto, brinden los recursos necesarios para las políticas públicas, se definirá si tenemos éxito en el camino al desarrollo. Durante esta campaña electoral debemos demandar al sistema político que sea capaz de reconocer estos importantes desafíos y ofrecer un plan de reformas para conseguir estos recursos. En este artículo planteo algunos ejemplos de estos desafíos, las líneas centrales de las políticas de produ

Cómo eliminar la pobreza infantil con 0,4% del PBI y por qué con eso persistirán los problemas

Matias Brum El Jueves 30 de Marzo el Instituto Nacional de Estadística publicó los microdatos de la Encuesta Contínua de Hogares, tras publicar unos días antes los datos más recientes de pobreza, indigencia y distribución del ingreso. Largamente comentados, los datos mostraron una reducción en la pobreza global en 2022 en relación a 2021, y una alarmante pobreza infantil (de 0 a 6 años) en torno al 17%. En esta nota a primera vista comento tres formas de acabar con la pobreza infantil y explico por qué dos de ellas no son del todo útiles. De fondo, trato de poner sobre la mesa asuntos de fondo que se pierden en la discusión semestral del dato puntual. Como punto de partida, vale recordar que la pobreza se mide a nivel de hogares: el INE entrevista a todas las personas dentro de un hogar, suma todos los ingresos, y si el monto total está por debajo de una línea de pobreza, el hogar entero (y sus integrantes) es considerado pobre. La línea de pobreza varía según la cantidad de integra