Problema. Muchos proyectos políticos orientados al desarrollo social y económico suelen pasar por diversas fases de debate público, negociaciones legislativas entre partidos políticos y con grupos de presión, esfuerzos de diseño de la nueva política, planes de evaluación, y hasta que finalmente se llegan a implementar. Buena parte de todo ese esfuerzo previo en el que incurren los países es desperdiciado cuando los estados tienen una capacidad limitada para obligar y hacer cumplir las políticas que llevan adelante.
La existencia de mercados no regulados, evasión fiscal, trabajo informal, áreas geográficas disputadas, etc., son algunas de las expresiones de los problemas de capacidad estatal que tienen los países en desarrollo, y entre ellos Uruguay.
Medición. Existen muchas formas de conceptualizar y medir el fenómeno. Una de ellas refiere a la relativa capacidad política de un gobierno para extraer recursos de una población dado su nivel de desarrollo económico (Besley y Persson 2010; Arbetman-Rabinowitz y Johnson, 2007). En esta versión, la capacidad del estado puede medirse con el ratio entre el nivel de extracción fiscal real (observado) y el nivel de extracción esperado (predicho). Es decir, un gobierno sería relativamente eficiente, o capaz, si puede extraer más de su población de lo que se espera condicional al estadio de desarrollo.(*) Algunos datos descriptivos tomados de una nueva base de datos (Arbetman-Rabinowitz et.al., 2013) construida para aproximar la capacidad de extracción política de los estados resultan útiles para pensar sobre el problema en Uruguay y en la región.
Una mirada de largo plazo muestra que el estado típico de América Latina ha sido históricamente débil en comparación con el resto del mundo. Los niveles observados de extracción fiscal promedio en el continente nunca han igualado los niveles de extracción fiscal esperados (i.e., ratio=1). Frecuentemente se señala el problema de la capacidad estatal en el continente como un problema endémico, con mucha persistencia histórica, y sin solución aparente. Sin embargo, y en contra de las interpretaciones más pesimistas, desde este enfoque extractivo de la capacidad estatal parece existir una tendencia de mejora de casi dos décadas en forma sostenida (ver Figura 1). Aunque los datos sugieren que los países del continente han mejorado su capacidad estatal relativa, también se observan importantes períodos de estancamiento.
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| Figura 1. En base a datos de Arbetman-Rabinowitz et al. (2013) |
Uruguay está entre los únicos cuatro países del continente que recaudan por encima de lo esperado (i.e., dadas sus condiciones de desarrollo), junto a Argentina, Brasil y Bolivia (Figura 2).
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| Figura 2 . En base a datos de Arbetman-Rabinowitz et al. (2013) |
La evolución de la capacidad extractiva da muestras de la inestabilidad seguramente asociada a los profundos ciclos económicos que han afectado la región. El caso de Bolivia es sorprendente (y ciertamente llama a averiguar más sobre la generación de los datos), en tanto que la capacidad relativa del estado Boliviano parece haberse expandido en forma sostenida durante tres décadas, aunque no sin un despegue económico también continuado.
Cualquiera de las medidas existentes sobre la capacidad del estado es imperfecta, pero para hacer reflexiones siempre es mejor contar con alguna medida que con ninguna.
PBI y capacidad estatal. Debe notarse que la decisión de individuos y empresas de pasar al sector formal en tiempos de bonanza económica podría redundar automáticamente en mejoras de la capacidad relativa del estado. Es decir, los mayores niveles de extracción no sucederían a causa de mejoras en las capacidades institucionales, burocráticas, o policiales del estado, sino a causa de cambios en la capacidad de pagar impuestos de los agentes privados. Por tanto, la persistente volatilidad de capacidad extractiva en estados como Argentina y Uruguay, refuerza ahora la interpretación pesimista ("path-dependent"), aún entre los países relativamente más exitosos del continente (Figura 3).
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| Figura 3. En base a datos de Arbetman-Rabinowitz et al. (2013) |
Dilema. Sería ciertamente importante determinar qué países han logrado independizar el proceso de modernización del estado de las fluctuaciones de la economía. Aunque ello requiera un análisis que excede las posibilidades de esta nota (y aún puede ser imposible de saber!), es el centro de la problemática: ¿pueden los países pobres mejorar su capacidad estatal en forma relativamente independiente de los ciclos económicos? ¿O solo queda "esperar" hasta ser un país de renta alta?
Reformas. En los últimos años, Uruguay ha llevado adelante un conjunto de reformas cuyos resultados sociales y económicos dependen en gran medida de la capacidad de hacer efectivas las nuevas regulaciones incluidas en esos paquetes de reformas. La restauración de la política de negociación salarial tripartita ha sido exitosa en su cobertura dentro del mercado formal, incluso ha incentivado la formalización en algunas nuevas áreas (especialmente servicios), pero también ha encontrado sus límites en el mercado laboral informal más duro. La nueva política impositiva fue tal vez la que mayor impacto tuvo sobre la capacidad extractiva del estado Uruguayo; aún cuando debe reconocerse que el estado sigue siendo relativamente débil en su capacidad de apropiarse de parte del ingreso del sector más rico (i.e., "top 1%"). Las reformas del sector financiero han incluido un conjunto de nuevas regulaciones que colaboran con la capacidad extractiva del estado.
Hay otras reformas --de menor calibre económico-- cuyas consecuencias también pueden redundar en un estado más capaz. Un ejemplo son las regulaciones sobre mercado ilegal en torno a la producción y comercialización del Canavis. Allí esta abierta la interrogante cuál va a ser la porción del mercado negro que será finalmente sustituida por el nuevo mercado creado desde el estado.
Síntesis. Si el estado uruguayo, así como otros estados en países en desarrollo, ha aumentado sus capacidades institucionales y burocráticas, deberíamos esperar que la recaudación (en última instancia destinada a ofrecer bienes públicos) sea menos sensible a las próximas fluctuaciones económicas de lo que ha sido en el pasado.
(*) Nota: La recaudación esperada (impuestos/PBI) es una función un conjunto de variables: tiempo, tamaño de las industrias de extracción de recursos (como la minería y el petróleo sobre la cual es relativamente fácil de recaudar) como porción del PBI, tamaño de las exportaciones como porción del PBI, PBI per capita, y una dummy para países de la OCDE. Las distorsiones de la estimación son interpretadas como información sobre la capacidad relativa de los estados para extraer recursos con el fin de proveer bienes públicos (dadas las condiciones de desarrollo).
Referencias
- Arbetman-Rabinowitz, Marina y Kristin Johnson (2007) "Relative Political Capacity: Theoretical and Empirical Underpinnings", Mimeo.
- Arbetman-Rabinowitz, Ali Fisunoglu, Jacek Kugler, Mark Abdollahian, Kristin Johnson, Kyungkook Kang, Zining Yang, 2013, "Replication data for: Relative Political Capacity Dataset", http://hdl.handle.net/1902.1/16845 Transresearch Consortium.
- Besley, Timothy y Torsten Persson (2010) "State Capacity, Conflict, and Development", Econometrica 78(1), 1–34.
