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Dilemas de prisioneros: algunas observaciones sobre el proyecto de reglamentación del Instituto Nacional de Rehabilitación


El gobierno propone una reforma global del sistema penitenciario a través de la creación del Instituto Nacional de Rehabilitación (INR). El cambio de denominación resulta significativo en sí mismo: ahora las cárceles se conciben como una instancia de resocialización y preparación de los infractores para la reinserción social, y no meramente como el lugar donde se cumple la pena. En agosto de 2011, se elevó al Parlamento un proyecto de ley que regula su funcionamiento (1). Uno esperaría encontrar allí detalles sobre el modelo de rehabilitación previsto. Pero no es el caso: se trata de un propuesta de reforma de la gestión carcelaria. En esta nota discuto tres aspectos de la creación del INR. Primero, intento esclarecer una interrogante básica: ¿por qué el proyecto de reglamentación del INR pone tanto énfasis en la gestión y tan poco en la rehabilitación? Segundo, realizo una evaluación preliminar de las principales características de la nueva institucionalidad. Finalmente, menciono algunas posibilidades a tener en cuenta al momento de pensar en un esquema de rehabilitación de reclusos.

¿Por qué el proyecto de reglamentación del INR pone tanto énfasis en la gestión carcelaria?

En la última década, los debates en torno a la reforma del sistema penitenciario uruguayo han girado alrededor de los siguientes dilemas: ¿es necesario crear más cárceles?; ¿sería más eficiente privatizarlas?; ¿debería darse más uso a las medidas alternativas a la privación de libertad?; ¿es preciso endurecer las penas, para disuadir a los potenciales delincuentes?, entre otros.
Estas discusiones tienen como denominador común es la búsqueda de formas más eficaces y eficientes de gestionar la privación de libertad. Considerando que en los últimos doce años la cantidad de reclusos tuvo un incremento del más del 100%, pasando de 3.992 en 1998 a 8.492 en 2010 (2), es entendible que los debates se centraran en este tema. Varias medidas fueron implementadas para contrarrestar la creciente decadencia del sistema, siendo algunas más acertadas que otras. En 2002 se compraron módulos de acero “anti- vandálico” para el Penal de Libertad. Tres años después se hizo público que estaban hechos de chapa galvanizada, y su mobiliario estaba contruido con chapas de hierro. En 2003 se crea la figura del Comisionado Parlamentario del Sistema Penitenciario, con el objetivo de asesorar sobre el cumplimiento de la normativa constitucional e internacional en materia de Derechos Humanos. En 2005 se implementó la polémica ley de “Humanización y Modernización del Sistema Carcelario”, que entre sus múltiples medidas dispuso un régimen excepcional de excarcelaciones provisionales o anticipadas.
Pero ninguna de estas medidas pudo ocultar el inminente colapso del sistema penitenciario. Y fue en 2009, con el informe del relator de las Naciones Unidades para la Tortura, Manfred Nowak (3), que la caótica realidad de las cárceles uruguayas se hizo pública. Desde entonces, se vienen creando nuevas plazas y se comenzó a dar uso de predios y locales cedidos por otros ministerios, para mejorar la situación de hacinamiento carcelario.
Mediante la Ley de Presupuesto 2010 – 2014, el nuevo gobierno crea el INR. Luego se pone en funcionamiento la Comisión Interpartidaria de Seguridad Pública, autora del proyecto de reglamentación. Como se verá a continuación, la propuesta presenta cambios sustantivos respecto a la gestión penitenciaria. Pero no informa sobre el modelo de rehabilitación a seguir. De hecho, la principal preocupación es el combate al hacinamiento. Sin esta condición, no es posible implementar ningún modelo de rehabilitación (4). Por otra parte, en declaraciones de prensa, el Ministro Bonomi sostuvo que al descongestionar las cárceles, se puede hacer una clasificación más precisa de los reclusos, lo que permitirá implementar políticas de rehabilitación. También afirmó que no hay rehabilitación si en las cárceles no se establecen el estudio, el trabajo y el deporte (5). Pero, cabe preguntarse, ¿cómo ayudará la clasificación de reclusos a mejorar la rehabilitación? Y además, ¿la rehabilitación en las cárceles sólo consiste en más estudio, trabajo y deporte? A continuación realizamos algunas observaciones sobre el proyecto de reglamentación del INR, teniendo en cuenta estas interrogantes.

Algunos apuntes sobre el proyecto de reglamentación del INR

Anteriormente, el sistema penitenciario funcionaba de modo fragmentado: por un lado estaban las Cárceles Departamentales, y por otro, la Dirección Nacional de Cárceles, Penitenciarías y Centros de Recuperación, que no tenía jurisdicción sobre las primeras. El INR tendrá a su cargo todas las cárceles del país. Esto permite aplicar criterios de ejecución y evaluación de políticas penitenciarias uniformes a nivel nacional, algo impensable en el pasado.
Otro aspecto destacable es la reglamentación del Escalafón “S” o penitenciario, que tendrá carácter civil y recibirá capacitación específica. Este es un cambio de enorme trascendencia, ya que anteriormente, el personal penitenciario eran policías sin formación en gestión penitenciaria y/o rehabilitación de reclusos. Su principal rol consistía en mantener el orden dentro del establecimiento. Por otra parte, el hecho de que los guardias penitenciarios fueran policías generaba tensiones y antagonismos con los reclusos. Por estas razones, la nueva reglamentación del escalafón penitenciario resulta otro cambio positivo.
Un tercer punto importante es la implementación de una política de largo plazo para el combate del hacinamiento. Dado que la posibilidad de sobrepoblación carcelaria es inevitable, se proponen márgenes de tolerancia respecto a la capacidad locativa de las plazas (6).
Estos tres rasgos de la reforma constituyen avances importantes. Sin embargo, como se mencionara en el apartado anterior, el proyecto presenta otros aspectos que resultan discutibles: la clasificación de reclusos como forma de mejorar la rehabilitación y cómo será llevado adelante este proceso.
El artículo 12 del proyecto, que reglamenta la internación de reclusos establece que hombres y mujeres serán preferentemente alojados en establecimientos o módulos separados. También que las personas con identidad sexual diferente (gays, travestis y lesbianas) serán internados en secciones separadas. Además se separarán los penados de los procesados, los primarios y autores de delitos culposos de los reincidentes. Y finalmente, aquellos con discapacidades, trastornos psiquiátricos, enfermedades terminales o contagiosas y madres con hijos recibirán un tratamiento adecuado al caso.
Esta compartimentación suena bien en teoría, pero difícil de llevar a la práctica: es fácil prever que una persona puede reunir varias combinaciones de estas categorías, lo que generará serios dilemas a la hora de decidir dónde alojar a un recluso. ¿Dónde ubicar una reclusa que se declara lesbiana, pero que tiene un hijo y además es reincidente? ¿Qué hacer hombre con un gay, primario y penado? Por otra parte, si el recluso sabe que por el tipo de delito que cometió (por ejemplo, violación), le espera un tratamiento peor al que recibiría en caso de ser gay, ¿no resultaría conveniente declarar una identidad sexual diferente? Este es un aspecto que debería tenerse en cuenta al momento de discutir el proyecto.
Por último, en el artículo 33, se estipulan 9 tipos de programas de rehabilitación (7). La clasificación de programas no es demasiado clara, ya que varios de los programas que se mencionan no parecen excluyentes. Por otra parte, sigue siendo voluntad del recluso el participar o no de los mismos. Pero lo que sí es claro es claro es que un conjunto de programas no constituye un modelo de rehabilitación. Y este, que debería ser el punto más importante del proyecto de reglamentación del INR, brilla por su ausencia.

Pensar en modelos de rehabilitación: algunas propuestas para el debate

Considerando que se trata de un proyecto de ley que está abierto a la discusión, es un buen momento para evaluar algunas de las diferentes alternativas posibles respecto a los modelos de rehabilitación a implementar. Pensando en la rehabilitación intra – carcelaria, una posibilidad es continuar con la línea de trabajo del Centro Nacional de Rehabilitación, que mezcla la intervención cognitivo – conductual con programas educativos y labores. Otra opción son los programas de tratamiento multidisciplinario, implementados en América del Norte y Europa, que conciben al recluso como una persona expuesta a múltiples factores de riesgo. Este modelo supone la colaboración interinstitucional para la implementación de diferentes programas médicos, sociales, educativos, y de vivienda.
En lo que tiene que ver con la vida del recluso después de la prisión, debería tenerse en cuenta la implementación de programas intensivos de supervisión para las personas con libertad condicional, como los implementados en Reino Unido, Estados Unidos, Canadá y Australia. Esto implicaría fortalecer sustantivamente al Patronato de Encarcelados y Liberados, de modo que pueda brindar una supervisión intensiva y un soporte integral a los liberados, incluyendo un importante sistema de monitoreo que incluye exámenes de orina y sangre, seguimiento electrónico y supervisión de las órdenes de restricción residencial y el contacto continuo con un supervisor designado.
Ninguna de estas medidas son excluyentes, y todas son potencialmente aplicables a la realidad actual del país. Y estamos en el momento justo para realizar propuestas e introducir modificaciones. Porque tal como está redactado el proyecto, el INR parece nada más que una máquina más eficiente de administrar castigos. Esperemos que luego de su discusión pública, contemos con una propuesta acorde con la denominación del nuevo sistema penitenciario.

Referencias

(1) http://www.minterior.gub.uy/images/stories/proyecto_inr.pdf
(2)Fuente: División Estadísticas y Análisis Estratégicos – Observatorio Nacional sobre Violencia y Criminalidad, Ministerio del Interior.
(3)http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G09/176/58/PDF/G0917658.pdf?OpenElement
(4)http://www.minterior.gub.uy/index.php/es/categoryblog/826-comunicado-referente-al-proyecto-de-ley-de-creacion-del-instituto-nacional-de-rehabilitacion
(5)http://www.minterior.gub.uy/index.php/es/categoryblog/491-patronato-nacional-de-encarcelados-y-liberados-asumen-autoridades
(6)El artículo 19 del mencionado proyecto establece que en caso de que la cantidad de reclusos se encuentre entre un 10% y 20% por encima de la capacidad locativa, se considera hacinamiento aceptable, entre el 30% y el 50% se considera alto, y por encima del 50% crítico. Llegado a este punto, se le deberá informar a los jueces competentes, quienes deberán examinar las causas de los reclusos que se encuentren a su disposición para verificar si existen casos que puedan ser excarcelados.
(7)Los programas propuestos son: 1) educación, formación y capacitación; 2) desarrollo de habilidades personales y sociales; 3) educación física y deportes; 4) cultura (teatro, manualidades, etc.); 5) laborales y productivos; 6) terapéuticos; 7) recreativos; 8) socio – comunitarios (familia y comunidad) y 9) pre – egreso.

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