¿Empleo Garantizado por el Estado en Uruguay?
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| Foto: Andrés Dean CC BY-NC-SA 4.0 |
La evolución de la pobreza en la última década en Uruguay ha mostrado cierta estabilidad más allá de un leve aumento recientemente. Más aun si se la compara con el gran descenso que se observó entre 2006 y 2014 (cuando bajó de 32% a 10%). Este estancamiento de la Incidencia de la Pobreza en porcentajes en el entorno del 8%-11% sugiere que queda un núcleo duro de pobreza estructural que va a ser muy difícil de disminuir sin cambios importantes en las políticas públicas. Con este objetivo se han mencionado diferentes medidas que podrían colaborar a la hora de conseguir nuevos avances en la reducción de la pobreza. Una de las candidatas es la implementación del Empleo Garantizado por el Estado (EGE). ¿Pero qué resultados podríamos esperar de la puesta en práctica del EGE en Uruguay? En esta nota pretendo mencionar algunos de los resultados esperados que surgen de la literatura teórica y otros que surgen de algunas estimaciones que hemos realizado.[i]
La propuesta del Empleo Garantizado por el Estado implica que el Estado garantiza el acceso a un empleo público por tiempo indeterminado a cualquier persona que esté dispuesta a trabajar a cambio de un Salario Mínimo. El EGE es presentado como una medida que ayudaría a combatir el desempleo, así como también la precariedad laboral y el subempleo. En particular para los y las trabajadoras más vulnerables, con menores niveles de calificación. Podrían acceder a uno de estos puestos de trabajo no solo las personas desocupadas, sino también aquellas que tengan un empleo informal, con muy baja remuneración o uno muy inestable. Así como aquellas personas que tengan un empleo con una carga horaria insuficiente y quieran complementar sus ingresos.
Los empleos se ubicarían tanto en el sector público del gobierno nacional o departamental, como en organizaciones comunitarias o sin fines de lucro. También podrían ser empleos en empresas a través de un subsidio del estado. En las formulaciones más atractivas de esta propuesta los puestos de trabajos serían definidos a partir de un proceso de consulta con organizaciones públicas y las propias comunidades (a través de mecanismos de consulta pública o en coordinación con organizaciones sociales locales). El objetivo no es solo garantizar los medios económicos a las personas beneficiarias de estas políticas, sino también generar empleos dedicados a tareas consideradas socialmente útiles. Que colaboren en generar una mayor sensación de autorrealización y dignidad a quienes las desempeñan. Aun siendo trabajos que requieran una baja calificación. Las tareas que suelen mencionarse como candidatas a realizarse en estos empleos son las de mantenimiento, construcción, cuidados o recuperación de ecosistemas. Asimismo, parte de la carga horaria se dedicaría a la capacitación de las personas, de modo de mejorar sus posibilidades de conseguir otro trabajo.
Esta propuesta ha sido defendida, entre otros, por Anthony Atkinson y Thomas Piketty como una de las herramientas que deberían implementar los estados modernos para paliar los efectos contraproducentes de los cambios tecnológicos más recientes y sus impactos en la dinámica del mercado laboral.
Desde el punto de vista teórico el EGE sería, en primer lugar, un mecanismo para garantizar el derecho al acceso a los medios económicos mínimos a todas las personas. Además, en la medida que esos medios se obtienen a cambio del trabajo, también se conformaría en un mecanismo de reconocimiento social. Por otro lado, el EGE también tendría un efecto positivo para el resto de las personas que tienen otros empleos en empresas convencionales. Este efecto positivo se explicaría por el hecho de que todas las personas podrían tener la seguridad de que, si llegaran a perder su actual empleo, en última instancia, siempre tendrían la posibilidad de recurrir al EGE. La potencial amenaza de despido, omnipresente en las relaciones laborales en las empresas convencionales, perdería intensidad. Esto mejoraría el poder de negociación de todos los y las trabajadoras a la hora de tener que acordar con sus empleadores sus salarios u otras condiciones laborales (ya sea que lo hagan individualmente o colectivamente a través de un sindicato).
Otro efecto positivo, es que la existencia de un EGE llevaría a la destrucción de los empleos de muy mala calidad. Ningún trabajador o trabajadora aceptaría un trabajo informal por menos de un Salario Mínimo. Los empleadores que solo puedan ofrecer este tipo de puestos de trabajo tendrían que cerrar y dedicarse a otra cosa. Con la ventaja de que no tendríamos que preocuparnos por la pérdida de estos empleos por parte de sus trabajadores y trabajadoras. Ya que tendrían asegurado un empleo de mejor calidad a través del EGE.
Otra de las ventajas que se han mencionado del EGE es que esta política tendría mayor aceptación pública en una sociedad muy influida por la llamada Ética del Trabajo. De acuerdo a la misma, los medios para que una persona pueda llevar adelante su vida deben conseguirse a cambio de una contribución hecha por esta persona. Contribución que debe implicar una actividad valorada socialmente y remunerada. Este no es un dato menor si consideramos que en la última década diversas mediciones de opinión pública muestran que han perdido apoyo otras políticas que garanticen medios económicos a las personas como lo son las transferencias de dinero. Ha crecido en Uruguay la proporción de personas que cree que las personas que son pobres, lo son porque se lo merecen.
No existen en el mundo muchos antecedentes de políticas similares. Una medida similar se aplicó en EEUU durante la Gran Depresión. En el municipio de Marienthal en Austria se ha aplicado un programa piloto recientemente. Y en la India existe un programa de empleo público garantizado para los 600 millones de personas que integran la población rural de la India. En este último caso el programa le garantiza un empleo a las personas en los períodos de caída zafral de la actividad agropecuaria.
En Uruguay la política más parecida que se ha aplicado son los programas Trabajo por Uruguay (2005-2007), Uruguay Trabaja (2008-2019) o, más recientemente, Jornales Solidarios. Sin embargo, estos programas perseguían otros objetivos y estaban mucho más acotados, tanto en la población cubierta como en la duración del programa. Estos empleos públicos de 30hs semanales tuvieron una duración de entre 8 y 10 meses y los cupos totales no superaron los 15.000 (la edición 2023 de Jornales Solidarios tuvo 9.000 cupos). Una evaluación reciente del programa Uruguay Trabaja encontró que el mismo aumentó en un 40% la probabilidad de que la persona beneficiaria tenga un trabajo formal entre dos y tres años después de la finalización de la intervención.[ii]
Según las estimaciones que realizamos, si el salario obtenido con el EGE fuera el equivalente al SMN por una jornada de 30hs semanales, unos $13.400 a 2024 (cifra levemente menor a las 2.35 BPC que era el salario en el programa Uruguay Trabaja) se postularían unas 173.000 personas. De las cuales 16.000 serían personas desocupadas, 102.000 serían ocupadas informales y 55.000 serían ocupadas formales. Esta cifra es cercana a las 160.000 que se postularon al programa Jornales Solidarios en 2022. Cabe aclarar que la estimación del número de postulantes tiene varios problemas metodológicos, por lo cual estos resultados deben tomarse con cautela.
Para el estado uruguayo, si se postularan 173.000 personas a cambio de un salario mensual de $13.400, la implementación del EGE tendría un costo fiscal de USD 700 millones anuales, algo así como el 0,9% del PBI en 2023.
El impacto sobre la reducción de la pobreza y el desempleo sería moderado. La pobreza bajaría un 9,4% y el desempleo bajaría un 11,7%. Lo cual no es sorprendente si tenemos en cuenta que la Línea de la Pobreza para Montevideo en 2023 de un hogar de 3 integrantes supera los $47.000 mensuales. Por otro lado, una parte importante de la población desempleada preferiría seguir desocupada antes que trabajar por un salario de $13.400. El impacto más fuerte se daría sobre la informalidad que se reduciría en un 24,5%.
Estos serían algunos de los impactos inmediatos si se postularan 173.000 personas y bajo el supuesto irreal de que el EGE se implementara de golpe. Sin embargo, hay muchos efectos que no pueden ser evaluados. Uno de ellos es el efecto dinámico sobre la trayectoria laboral de quienes hayan pasado por el programa y luego se inserten en otros empleos. Para quienes se esperaría encontrar un efecto positivo. Tanto en sus niveles de ingreso como en la formalidad. Tampoco se consideran los efectos que tendría sobre la mejora en el poder de negociación de los y las trabajadoras que no pasan por el EGE. Para quienes se esperaría observar una mejora en sus salarios y otras condiciones laborales.
La implementación práctica de un EGE en Uruguay tendría dos dificultades relevantes. La primera es que, como ya se señaló, no es posible realizar una estimación precisa de la población que se postularía. La segunda, y más relevante, es el desafío que implicaría generar un número tan grande de puestos de trabajo en tareas útiles. Sin lugar a dudas, no se podrían generar en plazos muy cortos y, además, se necesitaría establecer una estructura administrativa importante con el objetivo de ir relevando las necesidades de tareas a realizar en todo el país y la asignación de personas beneficiarias del EGE a esas tareas. De más está decir que las estimaciones que realizamos no incluyen el costo fiscal de establecer esa estructura administrativa.
Estas dificultades llevan a pensar que la forma más razonable de implementar el EGE en Uruguay, sería tomar como punto de partida los programas ya existentes del estilo de Uruguay Trabaja e ir ampliando gradualmente la población cubierta y la duración del programa.
[i] Estas estimaciones se realizaron en el marco del proyecto “Empleo Garantizado por el Estado y Renta Básica Universal: estrategias para enfrentar el problema estructural del empleo precario” a cargo de Andrés Dean, Fernanda Diab, Juan Olano, Ivone Perazzo, Agustín Reyes, Guillermo Sánchez, Juan Ignacio Urruty. El documento de trabajo con los resultados preliminares puede encontrarse en https://iecon.fcea.udelar.edu.uy/es/publicaciones/produccion-del-iecon/documentos-de-trabajo/item/empleo-garantizado-por-el-estado-y-renta-b-asica-universal-estrategias-para-enfrentar-el-problema-estructural-del-empleo-precario.html.
[ii] Blanchard, P., Brum, M., Carrasco, P., Parada, C., y Perazzo, I. (2023). “Employment effects of a social inclusion program.” Serie Documentos de Trabajo DT 02/2023, Instituto de Economía, Facultad de Ciencias Económicas y de Administración, Universidad de la República, Uruguay.
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