Afortunadamente, parece existir un consenso político en Uruguay sobre la necesidad de reducir la incidencia de la pobreza infantil. [i] En una nota anterior en este blog [ii], escribí sobre los costos de largo plazo de la pobreza infantil. Vivir en situación de pobreza durante un período en la infancia y adolescencia tiene impactos negativos muy importantes, persistentes, y de muy difícil reversión. Esto responde el por qué. Pero siguen abiertas entonces tres preguntas claves: ¿Es posible reducir la pobreza infantil? Si es así, ¿cómo? Y por último, ¿cuándo hacerlo?
Para responder a estas preguntas, conviene mirar la evolución que ha tenido la pobreza infantil en el pasado, y aprender de la evidencia disponible, tanto en Uruguay como en otros países, sobre los factores y políticas públicas que contribuyen a su disminución (o aumento).
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| Fuente: elaborado en base a datos del INE |
Para enfrentar el problema de pobreza infantil, es necesario abordar tres grandes conjuntos de factores y políticas públicas que describo a continuación. En general, la mayor parte de la discusión pública trata sobre el primero, ignorando los otros. Mi argumento es que la manera más efectiva de reducir la incidencia de la pobreza infantil de manera sostenible es abordar los tres simultáneamente.
1) Protección social dirigida a la infancia
Lo que más aparece en el debate público, en general, cuando se habla de pobreza infantil, son las políticas de transferencias a familias de bajos ingresos. Los ejemplos más importantes en Uruguay son la Tarjeta Uruguay Social y Asignaciones Familiares - Plan de Equidad, aunque también existen otras políticas como los almuerzos en centros escolares, las Asignaciones Familiares para trabajadores formales, deducciones de impuestos, entre otros.
Y está bien que esto sea lo que más se discute, ya que las políticas de transferencias y otras formas de asistencia social tienen un enorme potencial para reducir la pobreza infantil. Por ejemplo, un estudio para Estados Unidos [iii] estima que la pobreza infantil aumentaría en 135% (más que se duplicaría) si se eliminaran todos los programas de asistencia social. En Uruguay, el último período de reducción de la pobreza se caracterizó también por expansiones muy importantes de las políticas de transferencias.
2) Generación de ingresos de los padres
En una entrevista reciente [iv], Andrea Vigorito decía lo siguiente: “es importante pensar que, atrás de la pobreza infantil, lo que hay son adultos que no están consiguiendo los ingresos suficientes para alcanzar ciertas condiciones de vida.” Esto es fundamental por dos motivos.
Primero, porque ayuda a entender las causas de la pobreza infantil e identificar otro conjunto de políticas públicas para abordarla, complementarias a las de transferencias. La pobreza infantil está asociada fuertemente a la presencia de padres y madres de muy bajo nivel educativo, con poca o inestable inserción en el mercado laboral formal, y con una presencia importante de madres solteras sosteniendo a la familia. Entonces, no alcanza con que haya crecimiento económico para que se reduzca la pobreza infantil. El crecimiento económico no siempre beneficia a los hogares más pobres: es fundamental que se vea acompañado de aumentos en los salarios reales y en la formalidad, especialmente para los trabajadores de menor nivel educativo.
Políticas públicas importantes para lograr aumentos en los ingresos laborales de las familias de menor nivel socioeconómico son la negociación salarial tripartita, el salario mínimo, la promoción y fiscalización de la formalidad laboral, políticas de recalificación laboral y de subsidio a la demanda. A la vez, dada la importancia de los hogares pobres monoparentales, es fundamental facilitar la inserción laboral de las madres a través de políticas de cuidados compatibles con el trabajo a tiempo completo.
En segundo lugar, porque es clave para entender que la dinámica de la pobreza infantil está asociada a la dinámica de empleo e ingresos de los padres y madres. Esto permite, a su vez, detectar un rol fundamental de las políticas públicas para mitigar los ciclos de aumento de pobreza durante los períodos de recesión. La crisis de 2002 es un ejemplo crítico de esto; fue dolorosamente clara la insuficiencia de políticas que atenúen los efectos de la crisis económica sobre las familias más vulnerables. Las recesiones aumentan la pobreza infantil, y teniendo en cuenta la existencia de periodos críticos de desarrollo (especialmente desde embarazo hasta los 5 años), es fundamental tener políticas que respondan rápidamente a los cambios en la situación económica de los hogares. Desde mi punto de vista, existen aun importantes debilidades del sistema de protección social para prevenir el aumento de la pobreza infantil en periodos recesivos, y esto se vio durante la pandemia de COVID.
Para poder mitigar los impactos de las fluctuaciones económicas, hay dos elementos claves. El primero, mejorar las formalización laboral y el acceso a trabajos de calidad. Los trabajos formales tienen asociado un conjunto de políticas de aseguramiento social, entre ellos uno fundamental: el seguro de desempleo. Los y las trabajadoras informales no acceden a esta protección. Sin embargo, aun para los trabajadores formales, la protección es imperfecta, ya que la duración máxima de los beneficios resulta corta en períodos de alto nivel de desempleo. En esos periodos, es difícil para trabajadores con bajo nivel educativo desocupados volver a conseguir trabajo formal en un plazo de seis meses. Una opción de política pública es aumentar la duración del seguro de paro durante períodos de alto desempleo. El trabajo formal también permite acceder a licencia por maternidad y paternidad pagas, a protección del empleo en el embarazo, y a seguros de enfermedad y discapacidad, mitigando las potenciales fluctuaciones de ingresos asociadas a la maternidad, accidentes laborales y deterioros en la salud física y mental que afecten la capacidad para trabajar.
El segundo elemento tiene que ver con mejorar la capacidad de las políticas de protección social, discutidas en el punto (1), para responder ante fluctuaciones de los ingresos familiares. En la mayoría de los países en desarrollo, las políticas de transferencias tienden a utilizar mecanismos de focalización basados en las condiciones estructurales de vida (activos, bienes de consumo durables y calidad de la vivienda). Este tipo de mecanismo suple los problemas de información confiable sobre los ingresos causados por el trabajo informal, y funciona bien para focalizar las políticas en la pobreza estructural. Sin embargo, no es bueno para dar respuesta rápida ante cambios en la situación económica de las familias. Por ejemplo, una familia que tenía ingresos suficientes para estar por arriba de la línea de la pobreza, pero que durante una recesión cae en situación de pobreza, podría no calificar por tener aun una buena calidad de vivienda y condiciones estructurales de vida, a pesar de tener ingresos insuficientes para una canasta de consumo básica. Además, este tipo de mecanismo suele responder lentamente, debido a que requiere de recursos humanos para verificar el cumplimiento de los criterios de elegibilidad.
Es necesario, entonces, combinar este tipo de políticas y mecanismos de elegibilidad con otros den protección a familias de bajos ingresos pero que no se encuentran en situación de pobreza estructural, y que respondan a cambios de corto plazo en los ingresos. Una opción puede ser el fortalecer las asignaciones familiares tradicionales, asociadas a los bajos ingresos formales. Otra política posible es transformar a las deducciones de impuesto a la renta por hijos en reembolsables para las familias de bajos ingresos, que típicamente no se benefician porque no pagan impuesto a la renta. Asimismo, se podría pensar en mecanismos elegibilidad de las políticas de transferencias que combinen diferentes criterios, uno de pobreza estructural con otro de ingresos, y facilitar los mecanismos de entrada, por ejemplo en base a declaraciones de ingresos con verificación posterior.
3) Condiciones demográficas asociadas a la existencia de familias de bajos ingresos
Un último conjunto de factores, de más difícil abordaje desde la política pública, son los factores demográficos y de estructura familiar asociados a la existencia de familias pobres con hijos. Las familias en situación de pobreza tienen una mayor tendencia a tener padres y madres con bajo nivel educativo, más jóvenes, y a ser encabezadas por madres solteras.
Las políticas de acceso a educación y salud reproductiva, tienen el potencial de reducir los nacimientos de padres y madres muy jóvenes. Combinadas con políticas educativas, pueden contribuir también a aumentar el nivel educativo de esos futuros padres y madres.
El de las políticas educativas es en si mismo un tema de enorme relevancia. Un mayor nivel educativo se ve asociado a mejor empleo e ingresos, mejor salud, mayor probabilidad de estar en pareja. Todos estos factores contribuyen a mejorar los ingresos familiares, reduciendo la exposición de los hijos a la pobreza.
Más aún, padres y madres con mayor nivel educativo tienden a invertir más y mejor en el desarrollo de sus hijos e hijas, afectando positivamente las capacidades de generación de ingresos futuros de la próxima generación. De esta forma, los impactos positivos de las mejoras en la educación se acumulan en el largo plazo. De igual manera, en la medida en que disminuyen la exposición a la pobreza durante la infancia y adolescencia, todas las políticas mencionadas en los puntos anteriores tienen efectos positivos sobre la generación siguiente, es decir, los futuros hijos e hijas de esos niños y niñas.
Las políticas de protección social focalizadas en la infancia, las dirigidas a la mejora de la capacidad de generar ingresos de los padres y madres, y las educativas y de salud reproductiva, tienen fuertes complementariedades dinámicas. Combinan la asistencia en dinero, la capacidad de generación de ingresos de los padres y madres, la estabilidad de los ingresos, y que los nacimientos se produzcan en situaciones de vulnerabilidad en primera instancia.
La combinación exacta de estos diferentes tipos de políticas, sus costos y beneficios relativos, son cuestiones a estudiar en profundidad a la hora de pensar en la implementación de reformas. Algo que es claro, sin embargo, es que se requieren dos cosas: pensar el problema en su globalidad, e invertir más recursos. Destaco la palabra “invertir”, en oposición a “gastar”: el gasto público dirigido a reducir la exposición de la infancia a la pobreza tiene retornos altos en mayor capacidad de generación de ingresos, mayor recaudación de impuestos, y menor necesidad de asistencia social en el futuro. Estos retornos son de largo plazo, no se ven en un solo periodo de gobierno. Por tanto, respondidas las preguntas del por qué y el cómo, sigue pendiente saber cuándo va a existir un consenso político sobre la importancia de reducir la pobreza infantil que se traduzca en políticas de estado e inversiones de largo plazo.
[i] Ver por ejemplo:
- Luis Lacalle Pou: https://www.debate.com.uy/politica/Lacalle-Pou-sobre-pobreza-infantil-La-pandemia-no-es-excusa-20220930-0014.html
- Yamandú Orsi: https://www.lr21.com.uy/politica/1459723-orsi-se-puede-hablar-de-teoria-economica-pero-primero-deberia-estar-la-sensibilidad
- Carmen Sanguinetti: https://twitter.com/Carmensangui/status/1448723325379760130
[ii] http://www.razonesypersonas.com/2022/05/pobreza-infantil-mas-alla-de-las.html
[iii] Hoynes H., R. Moffit & T. Smeeding (2019). Policy approaches to reducing poverty and deep poverty among children. IRP focus, Vol 35, No. 2. https://www.irp.wisc.edu/resource/policy-approaches-to-reducing-poverty-and-deep-poverty-among-children/
[iv] Brecha, https://brecha.com.uy/atras-de-la-pobreza-infantil-hay-adultos-que-no-estan-consiguiendo-los-ingresos-suficientes/
Tomado de Razones y Personas. Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons Atribución 3.0 No portada.
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