Sobre tratados de libre comercio

Carne uruguaya a la venta en Praga.
Foto: Matías Brum
A raíz del pasaje de Tabaré Vázquez por las Naciones Unidas,  los Tratados de Libre Comercio (TLC) han vuelto a estar en la arena pública.[1] En esta nota me propongo argumentar que, quizás, un gobierno del Frente Amplio sea el más indicado para la negociación de tratados comerciales de este tipo, si esto fuera sólo cuestión de tiempo.

Al evaluar la conveniencia de estos tratados, la teoría económica convencional dice que vale la pena firmar, siempre que las ganancias sean mayores que las pérdidas, en el entendido de que si los ganadores compensan a los perdedores, quedan aún beneficios para la sociedad.

En un primer nivel de análisis, un TLC genera ganadores en tanto abarata bienes y servicios que se importan para consumo final, así como insumos y bienes de capital que se importan para producir otros bienes a nivel doméstico. Genera ganadores también en tanto la producción nacional se vuelve más barata y competitiva en el exterior.[2] Por otro lado, genera perdedores en la medida en que lo que se abarata puede competir con producción doméstica. Consideremos, como ejemplo ficticio, el caso de un TLC con un país X que abarata la canasta de consumo de los uruguayos en un 30% y deja sin trabajo a 2000 personas. El TLC valdría la pena si fuese posible redistribuir parte de los beneficios, por ejemplo, de forma que la canasta se abarate sólo un 20% y los 2000 trabajadores accedan a una forma de compensación por la pérdida del trabajo. Este ejemplo ficticio está construido a propósito de forma que el TLC sea ventajoso; no lo sería si el abaratamiento en la canasta fuera tan pequeño que los recursos liberados no alcanzaran para compensar a los desocupados. Por ejemplo, si la canasta se abaratase un 1% a costa de la destrucción de 20.000 empleos, no hay redistribución posible que compensase a los perdedores.

Queda claro, a partir de lo anterior, que un punto central a la hora de que un TLC determinado sea evaluado favorablemente por la sociedad es el condicional “si los ganadores compensan a los perdedores”. De lo contrario, es de esperar que parte de la sociedad (empezando por los 2000 trabajadores) rechace el tratado. Dicho condicional también importa, si los beneficios de un TLC se concentran fuertemente en pocas actividades económicas con poco derrame o conexión con el resto de la economía. Este punto es central, ya que la redistribución de beneficios de los ganadores a los perdedores por lo general requiere algún tipo de mecanismo, política o institución específica: librados a su suerte y en un contexto de mercado, es de esperar que los ganadores no compensen a los perdedores así como así. Es necesaria, por lo tanto, la voluntad y la capacidad de un gobierno para redistribuir parte de los beneficios de forma efectiva y eficiente.[3]

Dado todo lo anterior, quizás el Frente Amplio sea el más indicado para negociar tratados comerciales. Planteo esto en tanto los gobiernos frenteamplistas han realizado reformas y llevado adelante políticas que han sido y son redistributivas, y han tendido a beneficiar a buena parte de la población, con foco en los deciles más bajos de la distribución de ingresos. Esto se ha dado con retrocesos, tropiezos e insuficiencias, y se ha redistribuido menos de lo que muchos quisieran, pero a partir del discurso y la acción gubernamental, parece sensato esperar de un gobierno frenteamplista la voluntad política (y quizás hasta la capacidad) de redistribuir beneficios de un potencial TLC, de forma de mitigar sus potenciales efectos negativos.

Un riesgo, quizás, es que la redistribución y mitigación no se lleve adelante de forma efectiva y eficiente, por ejemplo vía la protección del puesto de trabajo en vez de vía la protección del trabajador. La protección del puesto de trabajo implica intentar que los trabajadores afectados conserven sus actividades e involucra proteger a un sector de actividad (o a algunas empresas de ese rubro), vía subsidios, tratamiento preferencial de deudas o créditos, nacionalización, etc. Proteger al trabajador implica que los trabajadores afectados cambien de actividad, por ejemplo vía jubilación anticipada, recalificación, facilidades para inicio de emprendimientos, subsidios para su empleo en otras empresas, etc. Recordemos, por ejemplo, el sesgo del Fondo de Desarrollo (FONDES, hoy FONDES-INACOOP) a financiar empresas recuperadas, con el aparente objetivo de atacar en el muy corto plazo problemas de empleo generados por empresas en quiebra, o las distintas críticas e insuficiencias señaladas sobre el Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional (INEFOP).[4]

Más allá de riesgos, voluntades y capacidades, ¿Cuál es la alternativa? A partir de las declaraciones de sus principales referentes, parece razonable también suponer que un gobierno de los partidos que hoy forman la oposición se embarcaría en una estrategia de inserción internacional que involucre TLCs.[5] Tendería a pensar también que un eventual gobierno de la oposición tendría menos incentivos y voluntad política para redistribuir los beneficios de acuerdos comerciales, tanto por la matriz ideológica más liberal y no intervencionista de buena parte de sus componentes, como por la experiencia histórica reciente. Recordemos, por ejemplo, cómo la liberalización comercial llevada adelante por el gobierno de Lacalle no estuvo acompañada de políticas que mitigaran sus efectos negativos en algunos sectores de la economía.[6]

Ahora bien, en un segundo nivel de análisis, los TLCs no involucran pura y exclusivamente el intercambio de bienes y servicios, sino que contienen sendos capítulos enfocados sobre temas como propiedad intelectual, compras públicas, provisiones ambientales, tratamiento de inversiones y flujos de capital, etc. (ver, por ejemplo, el TLC Uruguay-México). El tema de la propiedad intelectual, por ejemplo, implica discutir qué se considera propiedad intelectual y cuánto (y cómo) se paga por ella, con implicancias sobre sectores dispares como la industria médica y química o el sector audiovisual, por poner un par de ejemplos. Las negociaciones sobre compras públicas también repercuten sobre la capacidad del Estado de utilizar dicho instrumento como parte de alguna política de fomento a MIPYMES o a algún sector específico. Las negociaciones sobre tratamiento de inversiones también tienen implicancias importantes, ya que en ocasiones establecen mecanismos de solución de controversias, por ejemplo. Si bien sigue siendo válido el principio básico de que un tratado puede ser visto como conveniente si las ganancias son mayores a las pérdidas y cuando los ganadores compensan a los perdedores, el efecto de la firma de un TLC se vuelve más complejo de calcular y entender al profundizar el nivel de análisis.[7] Resulta muy importante a la hora de evaluar un tratado comercial no solamente la voluntad y capacidad de (re)distribución de ganancias y pérdidas, a posteriori, sino también la capacidad de negociación y las condiciones específicas establecidas en el tratado, a priori, ya que éstas definen, a fin de cuentas, quiénes son los ganadores y perdedores y cuánto ganan o pierden.

En resumen, no todos los TLC son iguales; lo que importa, a fin de cuentas, es con qué país se firma, qué dice la letra chica, y cómo se (re)distribuyen las pérdidas y ganancias. Esto parece estar influido por quién negocia y firma un tratado comercial. En nuestro caso particular, las posturas que han tomado los actores políticos en el pasado y las que toman en la actualidad, sugieren que la firma de tratados comerciales es cuestión de tiempo. Es decir, si usted no quiere que Uruguay firme TLCs, usted necesita que el sector anti-TLC en la interna del gobierno siga teniendo capacidad de bloqueo y que el Frente Amplio siga ganando las elecciones (¿indefinidamente?).[8] De lo contrario, si el Frente Amplio fuera a perder las próximas elecciones (o las siguientes), la discusión debiera girar en torno a quién negocia y firma los tratados comerciales; es decir, quién define con qué país se firman, en qué condiciones y con qué mecanismos o políticas de (re)distribución de beneficios.[9] A priori, ¿quién le parece más proclive a redistribuir beneficios y a tener en cuenta a los potenciales perdedores a la hora de negociar?




Agradezco los comentarios y la discusión dada con Guillermo Alves, Carolina Campo Lupo y Guzman Ourens; las opiniones vertidas en el artículo son mí responsabilidad. 

[1] En particular, Tabaré intercambió declaraciones de interés con el Reino Unido y con China y recibió comentarios por parte del presidente de Brasil que señalarían el interés de flexibilizar las restricciones que impone el MERCOSUR a la firma de tratados bilaterales de comercio con terceros países. Ver artículos de prensa en El Observador y la diaria.
[2] La reducción de tasas y aranceles pagada por la producción nacional al ingresar al país firmante puede incrementar las exportaciones por distintas vías. Por un lado, es de esperar que los bienes y servicios que ya ingresan al país extranjero experimenten un incremento en la demanda. Por otro lado, podría darse el caso de que bienes y servicios que no logran ser colocados en el exterior por ser demasiado caros, se abaraten lo suficiente como para comenzar a ser demandados.
[3] La problemática de qué y cómo (re)distribuir no es exclusiva de países pequeños y relativamente subdesarrollados. Algunos analistas señalan a la falta de compensación adecuada a los perdedores del proceso de globalización como un factor detrás de fenómenos como el ascenso de Donald Trump en los Estados Unidos, el triunfo de Brexit en el Reino Unido, y el auge de derechas anti-inmigrante en Europa continental. Ver por ejemplo este artículo en el Guardian.
[4] Sobre el uso del FONDES como instrumento de empleo, ver, por ejemplo, este artículo de Andres Dean en la diaria. Para críticas al INEFOP, ver, por ejemplo, artículos de 2013 en El Observador y en El Pais, o el anuncio por parte del ministro Murro de la reforma del INEFOP en Abril de 2015 (recogida por el diario El Pais); en particular, cito: “Rodeado de representantes del Pit-Cnt y de las cámaras empresariales, el ministro de Trabajo, Ernesto Murro, reconoció que el Instituto Nacional de Empleo y Formación Profesional (INEFOP) "no funcionó como debía haberlo hecho"”.
[5] Por ejemplo, Bordaberry le planteó a Mujica firmar un TLC con Estados Unidos, como consigna El Espectador, y Larrañaga hizo lo mismo, según El Pais. Lacalle Pou recientemente planteó la posibilidad de firmar un TLC con Cuba, como recoge El Pais.
[6] El gobierno de Batlle también firmó un TLC con México en 2003, sin que parezca haber hecho mucho para mitigar potenciales impactos negativos. En defensa de Batlle, no queda claro que México haya constituido una gran amenaza para la economía del Uruguay, y hay que reconocer que el tratado incluyó listas de excepciones y cronogramas de desgravación progresiva especiales para algunos sectores (como el calzado). No conozco empresas que hayan quebrado como resultado de la competencia mexicana, y de hecho este estudio de 2012 concluye que “los mayores beneficios en este intercambio han sido para al país sudamericano”.
[7] De hecho, el efecto final depende también de otras consideraciones que omití por simplicidad y falta de espacio, relativas a la dinámica de mediano y largo plazo y a los efectos de equilibrio general, ya que al efecto directo de generar ganadores y perdedores se suman efectos indirectos y de mediano y largo plazo dados por la reasignación de recursos productivos. Por ejemplo, los trabajadores desocupados de los sectores perdedores constituirán oferta de trabajo que potencialmente compita con trabajadores de otros sectores, tanto si son activamente re-calificados como si no. También, los sectores ganadores tienen sus propias necesidades en términos de fuerza de trabajo (calificada o no), infraestructura, energía, etc., lo que repercute sobre toda la economía del país. Cambios en las rentabilidades relativas de los sectores de la economía también inducen modificaciones en la estructura productiva con impactos en el mediano y largo plazo, en términos de la trayectoria de crecimiento y desarrollo de un país. Por ejemplo, un TLC que genere enormes beneficios asociados a un sector de actividad con poco potencial para agregar valor en base a conocimiento no necesariamente contribuye con una estrategia de desarrollo de mediano plazo que tenga como foco a la innovación, las tecnologías de la información y comunicaciones, la Sociedad del Conocimiento, etc. A menos, claro, que dichos beneficios sean parcialmente redistribuidos. El punto es, la zanahoria de corto plazo puede implicar costos a mediano y largo plazo al dificultar el tránsito hacia otros modelos de economía y sociedad. Todas estas consideraciones no invalidan el punto central de que el efecto final, de largo plazo, de un TLC, está dado por las especificidades de lo que se negocia y cómo se (re)distribuyen sus beneficios.
[8] Respecto a este último punto y si bien falta mucho para las elecciones, algunas encuestas pintan un panorama más bien complejo para el partido de gobierno, como se reseña en El Observador.
[9] Siendo estrictos, la negociación y firma de tratados, y el diseño e implementación de mecanismos (re)distributivos, son cuatro cosas que pueden estar (muy) separadas en el tiempo. Un tratado puede ser negociado y firmado por este gobierno y el diseño e implementación de mecanismos (re)distributivos puede recaer sobre el siguiente. De todas formas, una etapa afecta la siguiente, e incluso los tratados pueden llegar a incluir salvaguardas, excepciones y cronogramas de desgravación que mitiguen parcialmente potenciales efectos negativos. Por ejemplo, y como ya mencioné, el TLC Uruguay-Mexico se firmó en 2003 pero incluyó una lista de excepciones y un cronograma de desgravación progresiva por sectores. Además, si bien el tratado estableció que “la negociación de los capítulos de compras del sector público y servicios financieros concluirá en un plazo de dos años” dicha negociación aparentemente nunca concluyó (al menos no había concluido para 2014 como se consigna en este informe).

¡La puerta la abro yo...!

Fuente: Key to the door, Meenakshi madhavan, CC by 2.0
Por Martín Freigedo

No es sorpresa para nadie que Uruguay tiene una de las democracias más estables de América Latina, todos los estándares internacionales que la miden colocan al país junto a Costa Rica y Chile en lo más alto, y por supuesto que eso es una buena noticia. Sin embargo, hay dimensiones que esos índices no toman en cuenta, y que tanto desde la academia como el sistema político todavía no se le ha prestado demasiada atención: ¿tenemos democracias a nivel sub nacional de la misma calidad que a nivel nacional? Esta pregunta es relevante porque existe evidencia en otros países de la región de que pueden convivir democracias a nivel nacional con enclaves autoritarios (o semi democráticos) a nivel subnacional.

De entrada hay que bajar la pelota para que se entienda lo que quiero señalar. No estoy diciendo que en Uruguay haya regímenes efectivamente autoritarios en el nivel sub nacional. Sería difícil plantear eso principalmente por una razón: los estudios que han puesto el foco en las democracias sub nacionales se centran sobre todo en países federales en donde existe una marcada autonomía de las entidades locales respecto al gobierno central, incluso en materia electoral (con órganos electorales locales que controlan los comicios a nivel sub nacional) y de seguridad (con fuerza policial propia manejada por autoridades locales). En un país fuertemente centralizado y unitario como el nuestro, esta autonomía no existe y la capacidad de discrecionalidad es menor. Por tanto, es improbable que los gobiernos sub nacionales logren superar ciertos controles y mecanismos de rendición de cuentas que aseguran los estándares mínimos del funcionamiento democrático.

De todas formas hay algunas prácticas, tanto a nivel departamental como municipal, que por lo menos merecen ser discutidas. En esta columna me voy a dedicar solo al novel nivel municipal, y dejo para futuras discusiones el nivel departamental.

Los municipios se crearon en el 2010 con el objetivo de profundizar los canales de interacción entre el Estado y los ciudadanos. Se crearon 89 gobiernos locales en el primer período y 112 en el segundo (2015-2020)[1]. A nivel de la opinión pública, hay un tema por el que los municipios están en el debate: poca gente conoce quienes son las nuevas autoridades y qué hacen los gobiernos locales (hasta una murga le dedicó un cuplé a este tema)[2]. Pero creo que hay que hacer una distinción: una cosa es lo que pasa en Montevideo (donde la participación de los electores ha sido muy baja[3]) y otra situación diferente es lo que pasa en el interior, y a estos casos son a los que hay que prestar mayor atención.

Los gobiernos municipales están integrados por un órgano colegiado de cinco miembros. El alcalde y cuatro concejales, todos elegidos por el voto directo de los ciudadanos de cada circunscripción, pero con una diferencia sustancial: el alcalde es rentado y los otros cargos representativos no lo son. En principio esto no sería un problema, sino fuera porque esta diferencia ha llevado a que en la práctica en muchos municipios el gobierno sea de una sola persona.

En varios (y no pocos) gobiernos municipales, existe una ausencia de controles horizontales, y los concejos no funcionan como órganos de contralor. En estos casos, el alcalde gobierna solo, sin ninguna consulta, sin ningún contrapeso; el resto de los cargos representativos son un poder nominal que cada un mes, o más, van a una reunión del concejo, a veces ni siquiera se reúnen cómo órgano, o en muchas ocasiones, directamente fueron disueltos.

Tanto es así, que en una de las veces que entrevisté a un alcalde, al llegar al municipio abrió la puerta y me dijo: "acá la puerta la abro solo yo, si yo no estoy el municipio está cerrado". Y esto es un problema no solo del funcionamiento de los gobiernos, es un problema bastante más grande. Varias veces, me he encontrado con que en lugar de decir “municipios” hacemos referencia a las “alcadías”, justamente revalorizando el lugar del alcalde por sobre el resto del concejo municipal (piensen si no lo han hecho). Y es hasta lógico que esto suceda, porque la figura visible es el alcalde.

Al no tener ese control horizontal, es más fácil que se lleven adelante prácticas discrecionales a la hora de ejecutar el poco margen de políticas públicas que tienen. Es verdad que la falta de autonomía (sobre todo financiera) limita su capacidad de acción, sin embargo los municipios tienen un recurso fundamental para la gestión pública local: los recursos humanos y la infraestructura.

Es cierto que es una experiencia reciente, y que el desarrollo de los municipios va a ser paulatino. Pero estamos en un momento crucial, se están amoldando las instituciones locales y la literatura institucionalista ha demostrado que una vez conformada es más difícil cambiarlas. Es necesario prestar especial atención a como se configura la nueva dinámica política local en donde están en juego cada vez más recursos de poder, sobre todo a partir de una fuerte impronta desde el gobierno central por fortalecer los nuevos gobiernos. En este marco, es necesario pensar también cuáles van a ser los aspectos institucionales que controlen a los municipios, porque si no corremos con el riesgo de que aumente el poder pero no la capacidad de control.

La política sub nacional está ganando espacio en el Uruguay. Mientras algunos países en América Latina están transitando hacia un camino de recentralizar porque no funcionó la descentralización, nosotros vamos para el otro lado. Por supuesto que si se usa bien, puede ser una buena herramienta para mejorar la gestión y para profundizar la relación entre el gobierno y los ciudadanos; pero ojo, puede tener efectos no deseados que afecten la calidad de la democracia del país.


[1] Para profundizar sobre las razones de creación de los municipios ver: Cardarello et al (2010)
[2]  https://www.youtube.com/watch?v=NP6-ZVvoUDY. A partir del minuto 27:20.
[3] En las últimas elecciones los votos válidos a nivel municipal en Montevideo fue solamente del 23,3%

El paradigma de la lavandería

Sobre el camino que nos lleva a las PPP

Por Fernando Esponda

El problema

“¡Marta, se rompió el lavarropa, tenemos que comprar uno nuevo!”, plantea Jorge al descubrir que, luego de muchos años, el viejo electrodoméstico se ha roto. Marta, su señora, ama de casa y administradora por excelencia de los gastos del hogar, lo mira con desdén. “Jorge, ya sabés: no-hay-pla-ta”, responde secamente. “Ya sé Marta, obvio que no tenemos plata ahora, pero podemos usar la tarjeta de crédito”, propone Jorge. Marta niega con la cabeza y, levantando el dedo índice, comunica: “No señor, la cuota mensual de la tarjeta ya está muy alta, no podemos endeudarnos más”.

Desaceleración económica, déficit fiscal, restricciones. Necesidades de inversión, necesidad de no aumentar la deuda. Esta compleja coyuntura resulta el caldo ideal para el surgimiento de un conjunto amplio de opciones alternativas a la inversión pública tradicional: fideicomiso, leasing operativo, sociedad anónima, entre otros. Una de las modalidades estrella en este menú de opciones es la participación público-privada (PPP).

La solución

Jorge hace los cálculos y comprueba que comprar el nuevo lavarropa le implicaría un aumento de 500 pesos por mes en la tarjeta de crédito. Acongojado, acude al auxilio de su vecino, que le propone una opción alternativa: a dos cuadras de su casa hay una lavandería. Por un módico precio puede tener la ropa impecable, limpita y con un olor riquísimo. Su vecino se lo recomienda: “¡No sabés qué bueno el suavizante que usan! Además, ellos son expertos en lavado de ropa, se dedican a eso, no como vos que además tenés que hacer un montón de cosas…”.

A partir del año 2011 una nueva herramienta se consolida en Uruguay: la ley 18.786 establece el marco regulatorio para los Contratos de Participación Público-Privada. Sus partidarios destacan que esta modalidad cuenta con un conjunto importante de beneficios: la posibilidad de conseguir financiación, las bondades de la distribución de riesgos, el aseguramiento de calidad mediante el control de indicadores, la virtud de que el Estado se desentienda de actividades secundarias (como el cuidado de la infraestructura) y se encargue de sus cometidos principales (servicios de salud, servicios de educación, seguridad y rehabilitación de personas). Sus detractores plantean que, en el fondo, las PPP son una forma de privatización encubierta, en tanto la propiedad y/o gestión de los activos pasa a la órbita privada.

Jorge no sabe qué hacer, e intenta buscar una solución; el sólo hecho de tener que volver a lavarse los calzoncillos a mano lo incomoda profundamente. Unos rápidos cálculos mentales lo llevan a concluir que mandar la ropa a la lavandería le costaría unos 800 pesos por mes, más caro que la cuota de la tarjeta si compra un lavarropa, y la verdad que eso es difícil de justificar. A esto se le suma la opinión de Marta, que si bien le encanta lograr no sumar un gasto en el recibo de la tarjeta, todavía no está satisfecha con la propuesta de la lavandería.

Realizar una inversión por PPP tiene, desde el punto de vista contable, dos virtudes. En primer lugar, la inversión no impacta en el déficit fiscal el año que se realiza, sino que se registra a través de pagos a lo largo de todo el contrato. En segundo lugar, la deuda generada con la empresa privada no aparece como deuda pública. Estos criterios contables, más que ser elementos secundarios de la modalidad, son una de las claves –sino el motivo principal– de la creciente apuesta por las PPP en contraposición con la inversión pública tradicional.

En el boliche se encuentra con el dueño de la lavandería, quien luego de unas copas lo asesora. “Jorgito, Jorgito, es verdad que está bueno tener un lavarropa en tu casa, no hay duda, pero… ¡ojo que eso implica un montón de riesgos también! Por ejemplo, los que te lo traen pueden golpearlo al bajarlo del camión, y eso le reduce la vida útil. Además tenés que revisarlo cada tanto, y si llegás a tener algún problema tenés que llamar al sanitario. Y si llega a haber un terremoto, o un ciclón extratropical, fenómenos que están cada vez más presentes con esto del cambio climático, se te rompe el lavarropa y marchaste... Sin embargo, si yo te lavo la ropa, estás mucho más tranquilo. ¿Tenés idea de todos los riesgos que te puede dar tener un lavarropa propio? ¡Es un dolor de cabeza!”.

Desde el punto de vista teórico, el pilar conceptual que justifica el uso de la herramienta PPP es la distribución de riesgos. Mediante una adecuada distribución de los riesgos entre el sector público y el privado se podría lograr mayor “Valor por Dinero”. De esta forma, un informe clave para justificar la realización de un proyecto mediante PPP es el estudio de este valor, que demuestre que es más eficiente hacer una obra por PPP en lugar de hacerlo como obra pública tradicional. La ley 18.786 lo plantea explícitamente: “se deberá mostrar que el modelo de contratación propuesto es el que permite al Estado obtener el mayor ‘Valor por Dinero´”.

Jorge hace un listado de los riesgos, estima su probabilidad, los cuantifica. Revisa, corrige, agrega riesgos, tacha, borra, recalcula, hasta que finalmente llega a un resultado satisfactorio, y corre a anunciárselo a su mujer. “Mirá Marta, mirá, si nos compramos un lavarropa nos gastamos 10.000 pesos, ¡pero además un montón de riesgos, de que se rompa, de que se caiga, de tener que llamar un sanitario, que valen como 10.000 pesos más! Por suerte hice estos cálculos, ahora me da que es mejor mandar la ropa a la lavandería.” Marta mira los cálculos y sonríe satisfecha, pensando en que logró no mover el saldo de la tarjeta de crédito. “Muy bien Jorge, muy bien. Llevaremos la ropa a la lavandería”.

Veamos un ejemplo concreto del informe de Valor por Dinero: el informe de la línea ferroviaria Algorta-Fray Bentos. La línea argumental, en resumidas cuentas, es la siguiente. Si se realiza una comparación simple entre el PPR (el Proyecto Público de Referencia, que sería el proyecto realizado por el Estado de la manera tradicional) y la PPP, los montos son bien diferentes: 179 millones de dólares contra 267 millones. O sea, 88 millones más cara la modalidad PPP, un 50% más de costo. Sin embargo, cuando el informe agrega el análisis de los riesgos –esto es, se supone una lista de riesgos, se estima su costo, se supone determinada probabilidad a cada uno, se los distribuye– se llega a la conclusión que realizar la inversión como obra pública tradicional cuesta 269 millones de dólares, y hacerla por PPP 258 millones (ahora sí, 11 millones más barata la PPP, un 4% del total). A partir de estos cálculos en el informe se “concluye contundentemente que la modalidad de ejecución PPP genera Valor por Dinero”, y se decide continuar por el camino de la PPP.

El problema

Jorge vuelve de la lavandería con la ropa limpia en la bolsa, pensando que tener el servicio de lavado no está nada mal. Es verdad que presenta algunas limitaciones: el suavizante no es exactamente el que a él le gusta, y además sólo puede ir a lavar ropa de lunes a viernes. Además, el aumento de precio que tuvo la lavandería la semana pasada, algo excesivo, lo agarró por sorpresa. Pero bueno, siempre se tienen que hacer algunos ajustes cuando se cambia. Sin embargo, está contento: no tendrá que lavar los calzoncillos a mano. Además, ver a Marta radiante, mirando cómo el saldo de la tarjeta de crédito no ha aumentado, también lo llena de satisfacción.

Más allá de las discusiones metodológicas asociadas a los estudios de Valor por Dinero (que, debe decirse, son documentos extensos, complejos y bien documentados), hay dos problemas conceptuales que los preceden y condicionan. En primer lugar, en teoría el informe de Valor por Dinero es un estudio previo que se realiza para luego determinar si es mejor realizar una obra de forma tradicional o mediante PPP. Sin embargo, en la práctica lo que sucede es que de forma previa se define que una obra se ejecutará mediante PPP, y luego se realiza el informe de Valor por Dinero. Esto no es ninguna novedad: ya en 2002 el periodista George Monbiot planteaba en Inglaterra, cuna de la modalidad PPP, lo siguiente: “Las autoridades nos han prometido que los servicios públicos serán financiados mediante PPP sólo si esta modalidad ofrece una mejor relación calidad-precio que la obra pública tradicional. Sin embargo, las mismas autoridades plantean que no hay recursos para realizar inversiones mediante obra pública tradicional. En palabras del secretario de estado de Salud, Alan Milburn, “es PPP o nada”. De esta forma, los organismos públicos que deseen construir nuevos hospitales, escuelas, cárceles y caminos tenderán deliberadamente a ubicar el costo del Proyecto Público de Referencia más alto que la PPP.”. El segundo problema es referido a la relación entre el manejo contable y la distribución de riesgos. En teoría, la metodología plantea como objetivo que la parte en mejores condiciones de administrar un determinado riesgo sea quien lo asuma. En la práctica, la distribución de riesgos está fuertemente determinada por el registro contable que se derivará de los mismos: si no se desplazan suficientes riesgos al privado, el proyecto se registrará totalmente como inversión en el año que se ejecute –como una obra pública tradicional– anulando el “beneficio” contable de que no aparezca en las cuentas fiscales. Estos elementos no son exclusivos de Uruguay, y pueden encontrarse en estudios para diversas partes del mundo, como el Reino Unido, Portugal, Australia, Canadá, Europa del Este, África, entre otros.

A la noche, al calentar el agua para la bolsa de agua caliente Jorge detecta una falla en la cocina. La hornalla no funciona bien. “Está andando mal otra vez, la tercera hornalla que se rompe… le queda poco tiempo a esta cocina…”, piensa.

Las PPP pueden ser instrumentos válidos y útiles para el desarrollo del país, pero el procedimiento por el cual decidimos optar este camino –que parece descansar en un problema más contable que económico o político– dista de mostrarnos un escenario auspicioso. Además de las discusiones relacionadas con el informe clave que justifica las PPP (el Valor por Dinero), vale la pena destacar tres elementos adicionales. En primer lugar, en relación con las PPP como solución a un problema de financiamiento, debe recordarse lo que nos plantean los profesores Liebe y Pollock en un artículo sobre el sistema de salud británico: “la PPP es deuda pública incluso si no es contabilizada de esa manera. El sector público se compromete a repagar la deuda a un consorcio privado de la misma forma que sucede en cualquier otra deuda”. En segundo lugar, un elemento que surge de la propia sinceridad de las PPP: ellas nos dicen, claro y en voz alta, que son alternativas más caras que la obra pública tradicional. En tercer lugar, algo que nunca debe obviarse: las PPP en general implican algún grado de resignación del control estatal de los activos, que pasa a manos privadas, con quienes el Estado hace un contrato. De esta forma, las PPP le ofrecen al Estado que no se preocupe por la realización de una inversión y sus riesgos, pero a cambio de una triple contrapartida: aumento de deuda, mayores costos del proyecto y pérdida de la propiedad y/o control del Estado.

Cuando se acuesta en la cama Jorge dice, como distraído, en voz alta y mirando al techo, “la cocina está andando mal…”. Marta, sin sacar la vista de su libro de sudokus, espeta su muletilla: “no-hay-pla-ta”. Jorge, sereno, sonríe: “tranquila Marta, no estoy pensando en comprar una nueva. Lo que se me ocurrió, que es mucho mejor, es que cuando se rompa del todo… ¡podemos hacer un convenio con el bar de la esquina y empezar a comprar ahí la comida todos los días! Así nos aseguramos comida deliciosa y, además, no tenemos todos los riesgos de quemarnos con el aceite caliente o tener que andar comprando ollas cuando se rompen, así que al final de cuentas la comida nos va a salir más barata todavía.” Y luego de darle un beso a su mujer, apaga la luz, se da vuelta conforme y, casi saboreando las milanesas con papas fritas, se duerme tranquilo.






Referencias
Bankwatch (2008), Never mind the balance sheet, http://bankwatch.org/documents/never_mind_the_balance_sheet.pdf. “Los gobiernos en Europa Central y Oriental han sido atraídos por las PPP, consistentes en un arreglo “Construir ahora, pagar después” que aparenta (falsamente) acceder a inversiones que de otra forma serían inaccesibles”
CND (2014), Estudio valor por dinero “Rehabilitación tramo ferroviario Algorta – Fray Bentos”, (http://ppp.mef.gub.uy/innovaportal/file/671/25/informe-valor-por-dinero-algorta-fb.pdf) En el caso del estudio de Valor por Dinero de la línea Algorta Fray Bentos, además de la distribución de riesgos se considera el IRAE que generaría el proyecto PPP, restando este valor (USD 34 millones) al costo total del proyecto.La misma lógica tienen los informes realizados para justificar las PPP en la cárcel de Punta de Rieles y las rutas que se realizaran por este mecanismo.
Cruz y Marques (2013), Theoretical Considerations on Quantitative PPP Viability Analysis, http://eds.a.ebscohost.com/eds/pdfviewer/pdfviewer?sid=20375957-61c4-45fb-8279-ffeb934a8075%40sessionmgr4006&vid=2&hid=4105. “Uno de los problemas principales con el informe de Valor por Dinero es que, en muchos casos, hay presión política para desarrollar proyectos PPP. Esta presión surge fundamentalmente por la dificultad de los presupuestos públicos para afrontar la presión financiera de los proyectos, sobre todo en los primeros años (la fase de construcción). En este caso, la alternativa de no desarrollar la PPP es no realizar el proyecto. De esta forma, en cierta medida, la alternativa no es realmente una alternativa”.
Engel, Fischer y Galetovi (2014), Finance and Public-Private Partnerships, http://www.rba.gov.au/publications/confs/2014/pdf/engel-fischer-galetovic.pdf
Heald (2002), Value for money test and accounting trreatment in PFI, (http://citeseerx.ist.psu.edu/viewdoc/download?rep=rep1&type=pdf&doi=10.1.1.201.680).
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Ley 18.786 (2011), Contratos de participación público-privada para la realización de obras de infraestructura y prestación de servicios conexos, https://legislativo.parlamento.gub.uy/temporales/leytemp7650207.htm
Liebe y Pollock (2009), “The experience of the private finance initiative in the UK’s National Health Service”, http://www.allysonpollock.com/wp-content/uploads/2013/04/CIPHP_2009_Liebe_NHSPFI.pdf.”A pesar de la irracionalidad y el elevado precio de la política, el gobierno sigue comprometido con el modelo PPP. En un contexto de menores recursos para la inversión pública, la política puede encontrar un nuevo ímpetu gracias a su habilidad por mantener a los proyectos fuera de las cuentas públicas. Los tomadores de decisión, sin embargo, no deberían olvidar la dura lección que hemos aprendido: las PPP no liberan recursos. Por el contrario, el costo de las PPP excede el costo del financiamiento público, e incluyen retornos a los inversionistas que son más altos que un razonable pago por el riesgo”.
Martner y Tromben (2005), Opciones para enfrentar el sesgo anti-inversión pública, http://www.cepal.org/es/publicaciones/7304-opciones-para-enfrentar-el-sesgo-anti-inversion-publica
MEF (2012), Determinación del Valor por Dinero, (http://ppp.mef.gub.uy/innovaportal/file/17734/3/guia_valor_dinero.pdf)
MEF, Proyecto ferroviario Algorta – Fray Bentos, http://ppp.mef.gub.uy/671/2/areas/proyecto-ferroviario-algorta---fray-bentos.html.
Monbiot (2002), Very British Corruption, http://www.monbiot.com/2002/01/22/very-british-corruption/. (Las citas de textos en inglés son traducciones propias).
Morallos y Amekudzi (2008), The State of the Practice of Value for Money Analysis in Comparing Public Private Partnerships to Traditional Procurements, http://pwm.sagepub.com/content/13/2/114.abstract. “Dado que el resultado de que el PPR dé más barato que la PPP conducirá técnicamente a la cancelación del proyecto, las agencias pueden hacer pequeños ajustes en los cálculos del Valor por Dinero de forma que la PPP parezca más barata.”
Siemiatycki y Farooqi (2012), Value form Money and Risk in Public-Private Partnerships, Journal of the American Planning Association, Summer 2012, Vol. 78, No. 3, pág 296 (http://www.tandfonline.com/doi/abs/10.1080/01944363.2012.715525). “En la práctica, sin embargo, el desarrollo el informe de Valor por Dineroes sólo un paso hacia el final del proceso de proceder con una PPP” “Teniendo en cuenta el proceso de planificación de PPP en Ontario, el informe de Valor por Dinero se utiliza para confirmar la PPP" 

Sobre el valor social del suelo urbano

Foto tomada de 


Autor invitado: Marcelo Aguiar Pardo

El derecho a una vivienda digna no sólo está reconocido en nuestra Constitución, sino que es parte de la Declaración Universal de los Derechos Humanos reconocidos por las Naciones Unidas desde 1948. Esto significa que el Estado, al no garantizar su cumplimiento efectivo está violando los derechos más básicos de los ciudadanos y al mismo tiempo violentando la Constitución de la República. Lo hace hoy, como lo viene haciendo desde siempre, y lo seguirá haciendo mañana, sin que ello genere titulares en los medios, declaraciones ampulosas de legisladores, comisiones investigadoras ni intervenciones de oficio por parte de la Justicia. Resulta que algunas deficiencias sustanciales del sistema político e institucional están tan naturalizadas que adquieren con el paso del tiempo un estatus de invisibilidad y sus consecuencias, por nefastas que resulten, son percibidas socialmente como males cuya superación no es más que un sueño inalcanzable.

Una primera aproximación al tema puede llevar a pensar que para dar cumplimiento efectivo a este derecho el énfasis de las políticas públicas debería estar orientado a incrementar es stock de viviendas existente. Sin embargo, desde hace ya unos cuantos años, se vienen implementando en varios países una serie de instrumentos de actuación dirigidos a la reincorporación, dentro de la oferta habitacional, de un importante número de viviendas que por diversos motivos se encuentran deshabitadas. Como norma general se excluyen de esta consideración las viviendas de temporada, las que se encuentran vacías por períodos breves o las involucradas en procesos judiciales o de compra-venta.

Este asunto refleja una tensión evidente entre el derecho a la vivienda y el derecho de propiedad, que no es otra cosa que una expresión de la contraposición clásica entre el valor de uso y el valor de cambio de un bien. Los bienes inmuebles urbanos se encuentran naturalmente protegidos por el derecho de propiedad, pero tienen la particularidad de que integran una trama o tejido más o menos consolidado, que se fue configurando en un lento proceso de carácter histórico mediante la inversión y el esfuerzo acumulados de varias generaciones. Es así que parte del valor de los inmuebles radica en su inserción particular en dicha trama, que se traduce en términos de calidades arquitectónicas y espaciales por un lado, y en el acceso a las redes de infraestructura y demás servicios urbanos. El proceso de urbanización puede ser visto como uno de los tantos procesos de acumulación de capital, en el que cumple un rol clave la acción de carácter público con un impacto directo sobre el territorio, dando lugar a la generación de ese bien escaso que es el suelo urbanizado. (1)

Decenas de miles de fincas deshabitadas implican miles de metros cuadrados de suelo urbanizado desaprovechado, lo que no es otra cosa que una forma pasiva de dilapidación de recursos por parte de la sociedad. Desde esta perspectiva, es lícito y pertinente considerar a una finca abandonada como una verdadera patología urbana, con consecuencias negativas desde el punto de vista social, económico y medioambiental, que es necesario combatir desde las políticas públicas. Una patología que implica además un uso abusivo del derecho de propiedad, contrario al interés general y al derecho fundamental de todo ciudadano a una vivienda digna.

Una finca en estado de abandono comienza rápidamente un proceso de deterioro físico que impacta negativamente en su entorno inmediato. Según la teoría de las ventanas rotas, una teoría criminológica bastante vapuleada, por haber sido tomada como inspiración de políticas de “tolerancia cero”, pero que ha sido verificada empíricamente más de una vez, la gente tiende a ensuciar más lo que ya está sucio y a romper más lo que está roto, con lo que se inicia un círculo vicioso de vandalización. El proceso de deterioro termina a menudo con fincas ocupadas ilegalmente que se transforman en un foco de insalubridad para el barrio y concentración de actividades delictivas, al tiempo que sirven de alojamiento a grupos familiares en condiciones de salubridad inadmisibles.
Una vez reconocidos estos daños para la sociedad y enfrentados a la necesidad de atender al derecho a la vivienda, surge muy claramente la necesidad de implementar instrumentos de políticas públicas que se ocupen de la cuestión.

Estos instrumentos pueden agruparse teóricamente en tres tipos: el fomento a la rehabilitación, penalizaciones al estado de abandono y medidas coercitivas que atiendan al modificar el uso o dominio de la propiedad.

  • Dentro del primer grupo de medidas, los incentivos pueden ser de tipo fiscal: amnistía de deudas o reembolsos a propietarios que permitan una gestión social de la vivienda, ayuda a la gestión de alquileres, etc., o de tipo financiero: primas para la rehabilitación por parte de propietarios, ayudas a operadores que estén dispuestos a su reacondicionamiento, etc.
  • Las medidas penalizadoras suponen la aplicación de tasas o impuestos que castiguen la negligencia de los propietarios.
  • El tercer grupo de medidas consiste en expropiaciones, requisición (o expropiación del uso) o gestión pública de la vivienda (en la que se interviene la gestión desde operadores inmobiliarios públicos sin que el propietario deje de percibir una remuneración por concepto de alquiler).
El grupo de estudios Ekiten-Thinking de la Universidad del País Vasco realizó un trabajo de investigación “Políticas de movilización de vivienda vacía en algunos países de Europa” en el que profundizan en cuestiones complejas como el estatus jurídico del inmueble deshabitado y los diversos instrumentos de actuación pública (2). En el caso de Bélgica a partir de la Nueva Ley Comunal de 1993 se puso en práctica una batería de instrumentos basados en el principio que no puede aceptarse la existencia de personas sin hogar mientras existan inmuebles deshabitados. En Francia existe legislación sobre la materia también desde la década de los años 90, pero es en 2006 bajo la ley de “Engagement national pour le logement” que se perfeccionaron los instrumentos de intervención pública. En Inglaterra existe desde 1994 la Agencia de hogares vacíos (Empty Homes Agency) que se ocupa del tema, siendo considerada de interés público la ocupación de una vivienda vacía. Independientemente de las razones de la desocupación, alcanza con haber estado más de seis meses en ese estado para accionar, con algunas pocas excepciones, todos los mecanismos previstos  en la ley.

En nuestro país la Ley de Ordenamiento Territorial y Desarrollo Sostenible declara de utilidad pública “la expropiación (…) de los inmuebles en estado de abandono” pero restringe su aplicación a los que estén en esa condición por más de diez años, con lo cual su aplicación queda seriamente restringida. En su artículo 37 se establece una serie de deberes relativos a la propiedad, como el de proteger, conservar y cuidar el bien en función del interés general (3).

El tema de las fincas abandonadas viene siendo analizado por un grupo interinstitucional desde el año 2009, a iniciativa de la Defensoría del Vecino de Montevideo. En 2012 los diputados del Frente Amplio Asti y Guarinoni presentaron un proyecto de ley que busca permitir a la justicia la declaración de estado de abandono de un inmueble bajo ciertas circunstancias. A partir de esa declaración se habilitan una serie de procedimientos desde la intimación al propietario a la expropiación o el remate judicial. El proyecto fue ajustado y vuelto a presentar en 2014 y se encuentra a estudio de la Comisión de Vivienda de la cámara de diputados.


Recientemente, el diputado Gerardo Núñez presentó un proyecto de ley a la bancada del Frente Amplio que además de topear los alquileres establece multas a las viviendas desocupadas, las cuales podrían aplicarse a partir de los seis meses que el inmueble esté deshabitado. La Intendencia de Montevideo también elaboró un proyecto de decreto para consideración de la junta departamental que grava con un 100% adicional a la Contribución Inmobiliaria a las viviendas ubicadas en la zona urbana y suburbana que estén deshabitadas. Según el proyecto se considerará una propiedad deshabitada a aquella que muestre consumos de energía eléctrica y/o agua inferiores en un 90% de su promedio histórico por el lapso de un año.

En cualquier caso, parece oportuno señalar la conveniencia de poner el acento en el concepto de suelo urbano ocioso más que en el de vivienda deshabitada. Existe una gran cantidad de inmuebles en el casco urbano más consolidado que no están destinados a vivienda: fincas abandonadas que pertenecen al estado, obras paralizadas, galpones, terrenos baldíos, etc., cuya disponibilidad es de un valor inestimable. Al mismo tiempo, poner el énfasis en el stock de viviendas sin atender a su localización territorial es algo confuso, y no ayuda a solucionar el problema de fondo. Una vivienda deshabitada en una zona sin servicios o en localidades que vienen sufriendo largos procesos de despoblamiento es de poco interés, y su situación no es producto de la desidia por parte del propietario sino de mecanismos complejos que terminan reduciendo la demanda habitacional en esa localidad, hasta hacerla desaparecer.

Según relevó un estudio sobre Inmuebles Vacantes realizado por la Cátedra de Sociología y el Instituto de Teoría y Urbanismo (ITU) de la Facultad de Arquitectura, realizado en 26 barrios centrales de Montevideo “se detectaron  133 hectáreas vacantes en las áreas estudiadas, espacio que podría dar cabida a más de 30 mil personas, generando soluciones habitacionales, integración social y rehabilitación de zonas deterioradas y subutilizadas de ciudad” (4).

 Los proyectos de ley mencionados y la iniciativa de la IM se inscriben nítidamente dentro de las tendencias mundiales que buscan una respuesta adecuada a esos problemas sociales y urbanos, y forman parte de los instrumentos recomendados en el trabajo de la Facultad de Arquitectura. Se parte de la premisa que “repoblar la zona central de Montevideo tendría impactos en otros aspectos sensibles de la vida social como el de la seguridad, en tanto reactivación de zonas consolidadas con todos los servicios, y supone frenar la expansión desmedida de la mancha urbana, el consumo irracional de suelo y la multiplicación de los servicios que ello implica. Esto se traduce en ingentes ahorros de dineros públicos al utilizar los equipamientos, servicios e infraestructuras ya existentes, preservando patrimonios tangibles e intangibles de dichas zonas.” (5)


Notas:

(1)   Ver “La tensión entre el derecho y el negocio” de Benjamín Nahoum publicado en “Derecho al suelo y la ciudad en América Latina” Ed. Trilce 2012
(3)   https://legislativo.parlamento.gub.uy/temporales/leytemp9645805.htm

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