A fines del año pasado el Poder Ejecutivo elevó al Parlamento un proyecto de ley (1) que prevé algunas modificaciones al sistema tributario actual. En particular, el proyecto incorpora un aspecto novedoso para mejorar la progresividad del sistema tributario: la devolución total del IVA de parte de los gastos que realizan los hogares de menores ingresos. En concreto, se prevé la devolución total del impuesto para las compras efectuadas mediante la utilización de tarjetas de débito Uruguay Social para el cobro de Asignaciones familiares o similares, con la posibilidad de extender la devolución también a las compras efectuadas con otros ingresos, siempre que se realicen por medios electrónicos (según una modificación (2) introducida al proyecto original).
Más allá del alcance de la propuesta actual, este aspecto de la reforma pone de manifiesto la voluntad del gobierno de transitar hacia la implementación de un IVA personalizado. De hecho, varias autoridades del gobierno, incluido el propio presidente, han manifestado en varias ocasiones la intención de seguir avanzando en esta dirección.
Como ciudadana que valora vivir en un país más igualitario, la idea me parece en principio atractiva. No obstante, me genera algunas inquietudes, algunas que dependen del diseño que se elija y otras más de fondo que tienen que ver con cuál es en definitiva el camino que deberíamos seguir para alcanzar una mayor equidad en la distribución del ingreso.
El concepto de IVA personalizado surge de una propuesta de reforma impositiva desarrollada por Barreix, Bès y Roca (3) para los países de América Latina y que en términos generales sigue los lineamientos teóricos de una propuesta de IVA digital desarrollada por Ainsworth (4) y las experiencias que en la práctica han sido desarrolladas en Japón y Canadá (5).
La propuesta se fundamenta en la necesidad que tienen los países de América Latina de mejorar la distribución del ingreso (recordar que América Latina es la región más desigual del mundo) dotando de mayor progresividad al sistema tributario sin comprometer los niveles de recaudación. Para lograrlo, argumentan, parece necesario modificar la estructura actual del IVA, que es el pilar más importante de la recaudación (en Uruguay representa casi el 50% de los ingresos del Gobierno Central) y es a la vez un impuesto regresivo. En efecto, al ser un impuesto sobre el consumo, aquellos hogares que no tienen margen de ahorro terminan pagando IVA por todo su ingreso (destinado completamente a la compra de bienes y servicios gravados), mientras que aquellos hogares con capacidad de ahorro pagan el IVA sólo por aquella parte de sus ingresos que destinan a consumo. Por este motivo, si un país tiene una distribución del ingreso determinada antes de impuestos, luego de corregir por los pagos de IVA la distribución del ingreso empeora, se vuelve menos equitativa.
La forma que han adoptado la mayoría de los países para compensar el carácter regresivo de este impuesto ha sido la de exonerar o aplicar una tasa más baja a aquellos bienes de primera necesidad que tienen una participación mayor en la canasta de consumo de los hogares de menores ingresos. En Uruguay, por ejemplo, está exonerada de IVA la leche, el suministro de agua, la leña, entre otros, en tanto se gravan a una tasa mínima (de 10% en lugar de la tasa básica de 22%) el pan, pescado, carne y menudencias, los aceites comestibles; arroz; harina de cereales; pastas y fideos; sal para uso doméstico; azúcar; yerba; café; té; jabón común, grasas comestibles. La desventaja que tiene esta “solución universal”, argumentan, es que si bien reduce la carga impositiva para los hogares de menores ingresos, como estos bienes también son consumidos por hogares cuyos ingresos se ubican en los escalones más altos de la distribución, la renuncia fiscal involucrada no está focalizada y por tanto tiene un efecto redistributivo limitado.
En ese marco, en el trabajo de Barreix, Bès y Roca se propone implementar lo que denominan un IVA personalizado. En líneas generales, la propuesta consiste en aplicar la misma tasa de IVA a todos los productos y luego compensar a los hogares de menores ingresos devolviéndoles el equivalente o una proporción de lo que pagan de IVA, sin afectar la recaudación total del impuesto. La propuesta sería relativamente fácil de implementar, argumentan, en tanto la reciente implementación de programas de transferencias condicionadas en América Latina ha implicado ya el montaje de un sistema que permite identificar a aquellos hogares en situación de vulnerabilidad social.
Así planteada, la propuesta me parece poco atractiva. Al unificar la tasa de IVA y establecer un umbral de ingresos por debajo del cual realizar compensaciones, originaría una distribución del ingreso disponible más regresiva que la actual entre los hogares que se encuentran por encima de ese umbral, lo que me parece particularmente injusto con aquellos hogares cuyos ingresos se ubican apenas por encima del umbral de corte. De hecho, las simulaciones realizadas para Uruguay en el trabajo de Barreix, Bès y Roca, muestran que un diseño de este tipo tendría un efecto redistributivo prácticamente nulo, aunque sí contribuiría a reducir los niveles de pobreza e indigencia.
Lógicamente, la propuesta soporta otras alternativas de diseño. Por ejemplo, una forma de mitigar el problema anterior sería manteniendo la estructura actual de tasas múltiples, es decir, manteniendo un tasa más baja para algunos bienes de primera necesidad y realizando luego una compensación a los hogares de menores ingresos. En este caso, al mantener exoneraciones y tasas mínimas para productos de primera necesidad, los hogares por encima del umbral no empeorarían respecto de su situación actual pero el porcentaje de devolución para los hogares de menores ingresos sería muy pequeño y el impacto redistributivo nuevamente muy limitado.
Otro diseño alternativo, no contemplado por Barreix, Bès y Roca pero sí en un trabajo realizado por la Asesoría Económica de la DGI (6), sería unificar la tasa de IVA y luego implementar un sistema de compensación que devuelva a cada hogar un porcentaje de lo pagado por IVA ordenándolos según su nivel de ingreso. En este caso, los hogares de menores ingresos, por ejemplo, recibirían una compensación cercana al 100% de lo que abonan por IVA, los hogares de ingreso medio una compensación menor y así sucesivamente hasta llegar a los hogares de mayor ingreso que no recibirían ninguna compensación. Este diseño escalonado es el que parece más adecuado y con mayor impacto redistributivo, pero requeriría el montaje de un sistema de información bastante complejo pero factible.
Ahora bien, yendo a las cuestiones más de fondo, la adopción de un diseño que implique la compensación del IVA sólo a los hogares por debajo del umbral de corte debería tomar la forma de una compensación no condicionada. Conceptualmente, no debería tener menos derecho a recibir una compensación por un impuesto injusto quien mande o no sus hijos a la escuela. En definitiva, sería una forma de transferencia focalizada pero sin contrapartidas. Si bien no estoy conceptualmente en desacuerdo en transferir recursos sin contrapartidas, creo que tendría sentido si además se aprovechara para generar un incentivo a la formalización y por tanto al disfrute de otros beneficios universales que solo reciben quienes están dentro del sistema formal. De lo contrario, me sigue resultando una alternativa preferible continuar mejorando y ampliando el sistema actual de transferencias condicionadas o cualquiera de los otros programas focalizados que lleva adelante el MIDES. Entiendo que son programas que atacan de manera más de fondo la falta de oportunidades que una compensación de impuestos.
Por otro lado, debería discutirse con mayor profundidad cuáles son los mecanismos disponibles para alcanzar una distribución del ingreso más equitativa. En principio, de las alternativas de diseño señaladas, el IVA personalizado escalonado parece ser el más adecuado para alcanzar ese objetivo, pero implicaría consolidar como el pilar más importante de recaudación un impuesto que solo grava el consumo y por tanto su impacto distributivo siempre será limitado. Si bien puede ser complementario a otros mecanismos y puede ser deseable para alcanzar simultáneamente otros objetivos (como la formalización), no debería convertirse en el único foco de atención.
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(1) http://archivo.presidencia.gub.uy/sci/proyectos/2011/11/mef_616.pdf
(2) http://archivo.presidencia.gub.uy/sci/proyectos/2011/12/mef_693.pdf
(3) Barreix, A; Bès, M & Roca, J, (2011) “El IVA Personalizado. Aumentando la Recaudación y Compensando a los más Pobres” Instituto de Estudios Fiscales, Doc Nº 08/2011.
(4) Ainsworth, Richard T (2006a) “The Digital VAT (D-VAT). Working Paper Series, Law and Economics. WP Nº62-22. Boston, MA: Boston University School of Law.
(5) En Japón, existen algunas categorías de bienes con exoneraciones universales y otras categorías que se exoneran únicamente para grupos específicos de beneficiarios. En Canadá, además de existir un sistema con exenciones para bienes y servicios con alta incidencia en la canasta de consumo de los sectores de menores ingresos, existe un sistema de compensación (trimestral) que varía en función del ingreso del hogar y del número de hijos. En el trabajo de Barreix, Bès y Roca se describen ambos casos con mayor detalle.
(6) Asesoría Económica de la DGI, “Un diseño de IVA personalizado. Focalización de beneficios fiscales de acuerdo a capacidad contributiva”. Noviembre 2011.
