Desde el retorno a la democracia, se ha registrado en nuestro país un fenómeno de creciente involucramiento de las ONGs en las políticas sociales. El primer impulso relevante en esta dirección se registró a mediados de la década de los 90, durante gobiernos de los partidos tradicionales, en el contexto de las versiones vernáculas de las reformas estructurales inspiradas en el llamado “Consenso de Washington”, tal como ocurrió en la mayor parte de los países de la región. En ese momento, la participación creciente de las ONGs en el diseño e implementación de políticas sociales se asoció a cierta retracción o al menos, al “menor involucramiento” del Estado en ciertas áreas de política, especialmente aquellas centradas en colectivos vulnerables. Paradójicamente, durante los gobiernos de los partidos tradicionales se fortaleció el rol de las ONGs –mayoritariamente afines a la izquierda- en la gestión directa de servicios sociales y la consecuente implantación de nuevas modalidades de participación y representación de intereses.
Este era el escenario planteado cuando la izquierda asumió el gobierno nacional, en marzo de 2005. Se plantea entonces un nuevo contexto en las relaciones entre gobierno y ONGs que afecta aspectos deliberativos, resolutivos, administrativos de las políticas sociales. La vocación de cambio del nuevo gobierno debe lidiar con los desafíos que plantea la existencia de un cuerpo de ONGs que tienen vínculos estables con el estado y con sectores sociales a los que atienden en el marco de convenios y proyectos. En un contexto de un “cambio de época” que tenía como orientación general la recuperación de la centralidad estado, tanto al interior del nuevo gobierno como de las ONGs comenzó a plantearse un debate respecto al rol que estas últimas deberían tener en el diseño e implementación de políticas sociales.
Partiendo de los resultados de una investigación reciente (**), discuto aquí los principales rasgos que ha tenido la oscilante relación entre las ONGs y los gobiernos de izquierda en estos años, y planteo algunas interrogantes e hipótesis sobre cómo puede evolucionar este vínculo entre el “te amo”, el “te odio” y el “dame más”.
Una parte de las contradicciones y desafíos que han tenido que asumir los gobiernos del Frente Amplio (FA) responden a la trayectoria histórica de “ascenso” de las ONGs en el nuevo modelo de representación asociacional de intereses, construido como resultado de los procesos de reforma estructural de los 90s. Durante esos años, se debilitó el modelo de representación laboral y desmejoraron los principales indicadores sociales del país. La crisis del año 2002 no hizo más que profundizar estas tendencias, configurando sectores cada vez más extensos de población vulnerable, con menos voz y menos capacidad de colocar demandas. Las ONGs, tradicionalmente afines a la izquierda, se convirtieron en actores relevantes, ocupando espacios en la ejecución de servicios sociales y dinamizando la participación de los sectores populares. Pero la orientación del nuevo gobierno respecto a las principales políticas implementadas durante el período de las reformas estructurales dejó a las ONGs en un lugar incómodo: aunque la mayoría mantuvo una posición crítica con las políticas de los 90s, también constituyeron el “brazo ejecutor” de muchas de las políticas sociales asistenciales en esa etapa. El discurso de recuperación de las capacidades estatales que planteaban las autoridades sociales del primer gobierno del FA sonaba para las ONGs a la vez deseable y razonable, pero también quizá un poco ingrato.
Simultáneamente, las necesidades de ejecución del PANES y otros programas sociales generaron una demanda histórica de organizaciones dispuestas a prestar servicios sociales de distinta índole. La urgencia de ejecutar se resolvió, en los hechos, por la vía del pragmatismo y la continuidad del modelo de colaboración y financiamiento que estaba vigente en los gobiernos anteriores. En el plano de las ideas, sin embargo, la diversidad de opiniones dentro del FA enredaba la relación que el ritmo de la ejecución de servicios imponía. Los contenidos participativos de las ONGs quedaron en un segundo plano, y aunque algunos sectores y jerarcas del gobierno reconocían su potencial democratizador y de “construcción de ciudadanía”, otros mantenían una postura crítica respecto al rol que las ONGs habían jugado en la ejecución de políticas en los gobiernos anteriores, así como respecto al rol que debían jugar a futuro.
En definitiva, al llegar al gobierno, la izquierda no tenía una posición tomada respecto al rol que debían jugar las ONGs. La opinión latente era crítica, pero la necesidad de ejecutar rápidamente las políticas sociales hizo pasar por alto esta contradicción. Sin embargo, como era de esperar, durante los tres primeros años de gobierno ésta apareció, una y otra vez, para complejizar las relaciones entre ambos actores. Más aún, aunque hacia el final del período pareció diluirse levemente, en la antesala del gobierno de Mujica volvieron a surgir las contradicciones, esta vez con participación directa del futuro presidente.
Pero estas tensiones cuentan apenas una parte de la historia. Estos años de “matrimonio” entre las ONGs y la izquierda gobernante tuvieron una impronta muy particular. En el mundo de las ONGs, el aumento drástico de la demanda del estado para la prestación de servicios ha llevado a las organizaciones al límite de su capacidad de respuesta. Los esfuerzos se han concentrado en responder a la demanda, lo que ha agudizado el debilitamiento de sus roles políticos por falta de tiempo y recursos para destinar a esa tarea, tendencia que se cristaliza al instalarse definitivamente la relación de dependencia económica con el estado heredada de los períodos anteriores. Como componente adicional, la antigua afinidad entre ONGs e izquierda contribuyó a que muchos recursos humanos valiosos migrasen desde las organizaciones hacia cargos altos en el nuevo gobierno. Esto configuró una nueva debilidad en los equipos de las ONGs, que reconocían que en los períodos de gobierno anteriores la co-gestión de servicios públicos las había llevado, no sin esfuerzo, por un camino de profesionalización de sus principales cuadros. También se registró un sutil cambio de actitud de las ONGs frente al gobierno del FA. A diferencia de lo que había ocurrido en gobiernos anteriores, las ONGs tendieron a conceder mayor “crédito” y moderar la actitud de crítica, especialmente en los primeros dos años de gobierno.
Como resultado de esto, la tendencia de debilitamiento del “lado más político” del tercer sector se profundizó aún más. Salvo en contadas excepciones, el tejido asociativo tuvo escasa capacidad de responder con firmeza a los planteos del gobierno y sólo cuando el conflicto afectó su solvencia económica y posibilidad de supervivencia logró responder con mayor énfasis. Aún así, la debilidad de las redes y de la acción conjunta no logró revertirse durante el primer gobierno de izquierda.
Pero hay otra particularidad. Al mismo tiempo que esto ocurría, el gobierno de Tabaré Vázquez abría, como nunca antes, múltiples espacios para la participación de las ONGs. Estos espacios se basaban en la expectativa de participación activa de las ONGs para controlar las políticas y colocar demandas de la ciudadanía (por ejemplo, Espacio de Diálogo Social, Consejos Sociales). Sin embargo, tras estos años de la izquierda en el poder la percepción sobre el funcionamiento de estos espacios ha estado lejos de ser optimista.
Este es el “enjambre de contradicciones” que viene pautando la relación entre los gobiernos de izquierda y las ONGs. Nunca antes hubo tantos recursos para las ONGS, nunca antes el estado se apoyó tanto en ellas para llevar a cabo las políticas sociales, y nunca antes fue tan evidente la indecisión y falta de claridad del Estado respecto a dos visiones del problema: consolidar por la vía de los hechos un estado de cosas que en última instancia se consideraba deseable o asumir que esta situación no deseada era el costo que había que pagar para poder implementar rápidamente las políticas sociales.
Aunque haría falta explorar con mayor profundidad el punto, algunos actores reconocen que por momentos desde el FA se ha observado como una “amenaza desmovilizante” el accionar de las organizaciones sociales. Si efectivamente esta pugna de representación existe, es probable que el “enjambre de contradicciones” que acompaña la relación entre ONGs e izquierda no haga más que aumentar y complejizarse de aquí en adelante.
El panorama no es simple.
Es evidente que las ONGs todavía tienen un largo camino por recorrer para fortalecerse y constituirse en un actor de peso frente a los gobiernos –sean éstos de izquierda o de derecha-. La debilidad de las redes sigue siendo el punto más vulnerable de un tejido asociativo que no logra construirse como espacio autónomo. Y aunque muchas ONGs reconocen haber aprendido a asumir una posición más autónoma respecto a la izquierda, lo ocurrido en estos años es una muestra de la profunda debilidad del sector, que requiere apuestas de fortalecimiento de largo plazo.
También son evidentes las contradicciones al interior del FA respecto a sus vínculos con el tercer sector y al papel que éste debería desempeñar, tanto en la ejecución de servicios sociales, como en sus funciones “políticas” de control social y dinamizador de la participación ciudadana. El análisis de lo ocurrido en estos años de gobierno de izquierda no hace más que confirmar la urgencia de promover un debate que reflexione sobre esta cuestión en relación al modelo de sociedad y de democracia que el FA busca promover. Si esta tarea no se aborda, las relaciones con el tercer sector seguirán siendo oscilantes, debilitando la capacidad política de las ONGs, y dejando muy poco margen para el éxito de las apuestas por la participación ciudadana.
(*) “Te amo, te odio, dame más” es un fragmento de la canción “Peperina” de Serú Girán.
(**) Rossel, C. (2011) Te amo, te odio, dame más” ONGs, participación y representación en el primer gobierno de izquierda en Uruguay. Informe del Concurso de Investigación “Estado y formas de participación y representación en América Latina y el Caribe" CLACSO (mimeo).
(***) La foto es de Felipe Monestier
Este era el escenario planteado cuando la izquierda asumió el gobierno nacional, en marzo de 2005. Se plantea entonces un nuevo contexto en las relaciones entre gobierno y ONGs que afecta aspectos deliberativos, resolutivos, administrativos de las políticas sociales. La vocación de cambio del nuevo gobierno debe lidiar con los desafíos que plantea la existencia de un cuerpo de ONGs que tienen vínculos estables con el estado y con sectores sociales a los que atienden en el marco de convenios y proyectos. En un contexto de un “cambio de época” que tenía como orientación general la recuperación de la centralidad estado, tanto al interior del nuevo gobierno como de las ONGs comenzó a plantearse un debate respecto al rol que estas últimas deberían tener en el diseño e implementación de políticas sociales.
Partiendo de los resultados de una investigación reciente (**), discuto aquí los principales rasgos que ha tenido la oscilante relación entre las ONGs y los gobiernos de izquierda en estos años, y planteo algunas interrogantes e hipótesis sobre cómo puede evolucionar este vínculo entre el “te amo”, el “te odio” y el “dame más”.
Una parte de las contradicciones y desafíos que han tenido que asumir los gobiernos del Frente Amplio (FA) responden a la trayectoria histórica de “ascenso” de las ONGs en el nuevo modelo de representación asociacional de intereses, construido como resultado de los procesos de reforma estructural de los 90s. Durante esos años, se debilitó el modelo de representación laboral y desmejoraron los principales indicadores sociales del país. La crisis del año 2002 no hizo más que profundizar estas tendencias, configurando sectores cada vez más extensos de población vulnerable, con menos voz y menos capacidad de colocar demandas. Las ONGs, tradicionalmente afines a la izquierda, se convirtieron en actores relevantes, ocupando espacios en la ejecución de servicios sociales y dinamizando la participación de los sectores populares. Pero la orientación del nuevo gobierno respecto a las principales políticas implementadas durante el período de las reformas estructurales dejó a las ONGs en un lugar incómodo: aunque la mayoría mantuvo una posición crítica con las políticas de los 90s, también constituyeron el “brazo ejecutor” de muchas de las políticas sociales asistenciales en esa etapa. El discurso de recuperación de las capacidades estatales que planteaban las autoridades sociales del primer gobierno del FA sonaba para las ONGs a la vez deseable y razonable, pero también quizá un poco ingrato.
Simultáneamente, las necesidades de ejecución del PANES y otros programas sociales generaron una demanda histórica de organizaciones dispuestas a prestar servicios sociales de distinta índole. La urgencia de ejecutar se resolvió, en los hechos, por la vía del pragmatismo y la continuidad del modelo de colaboración y financiamiento que estaba vigente en los gobiernos anteriores. En el plano de las ideas, sin embargo, la diversidad de opiniones dentro del FA enredaba la relación que el ritmo de la ejecución de servicios imponía. Los contenidos participativos de las ONGs quedaron en un segundo plano, y aunque algunos sectores y jerarcas del gobierno reconocían su potencial democratizador y de “construcción de ciudadanía”, otros mantenían una postura crítica respecto al rol que las ONGs habían jugado en la ejecución de políticas en los gobiernos anteriores, así como respecto al rol que debían jugar a futuro.
En definitiva, al llegar al gobierno, la izquierda no tenía una posición tomada respecto al rol que debían jugar las ONGs. La opinión latente era crítica, pero la necesidad de ejecutar rápidamente las políticas sociales hizo pasar por alto esta contradicción. Sin embargo, como era de esperar, durante los tres primeros años de gobierno ésta apareció, una y otra vez, para complejizar las relaciones entre ambos actores. Más aún, aunque hacia el final del período pareció diluirse levemente, en la antesala del gobierno de Mujica volvieron a surgir las contradicciones, esta vez con participación directa del futuro presidente.
Pero estas tensiones cuentan apenas una parte de la historia. Estos años de “matrimonio” entre las ONGs y la izquierda gobernante tuvieron una impronta muy particular. En el mundo de las ONGs, el aumento drástico de la demanda del estado para la prestación de servicios ha llevado a las organizaciones al límite de su capacidad de respuesta. Los esfuerzos se han concentrado en responder a la demanda, lo que ha agudizado el debilitamiento de sus roles políticos por falta de tiempo y recursos para destinar a esa tarea, tendencia que se cristaliza al instalarse definitivamente la relación de dependencia económica con el estado heredada de los períodos anteriores. Como componente adicional, la antigua afinidad entre ONGs e izquierda contribuyó a que muchos recursos humanos valiosos migrasen desde las organizaciones hacia cargos altos en el nuevo gobierno. Esto configuró una nueva debilidad en los equipos de las ONGs, que reconocían que en los períodos de gobierno anteriores la co-gestión de servicios públicos las había llevado, no sin esfuerzo, por un camino de profesionalización de sus principales cuadros. También se registró un sutil cambio de actitud de las ONGs frente al gobierno del FA. A diferencia de lo que había ocurrido en gobiernos anteriores, las ONGs tendieron a conceder mayor “crédito” y moderar la actitud de crítica, especialmente en los primeros dos años de gobierno.
Como resultado de esto, la tendencia de debilitamiento del “lado más político” del tercer sector se profundizó aún más. Salvo en contadas excepciones, el tejido asociativo tuvo escasa capacidad de responder con firmeza a los planteos del gobierno y sólo cuando el conflicto afectó su solvencia económica y posibilidad de supervivencia logró responder con mayor énfasis. Aún así, la debilidad de las redes y de la acción conjunta no logró revertirse durante el primer gobierno de izquierda.
Pero hay otra particularidad. Al mismo tiempo que esto ocurría, el gobierno de Tabaré Vázquez abría, como nunca antes, múltiples espacios para la participación de las ONGs. Estos espacios se basaban en la expectativa de participación activa de las ONGs para controlar las políticas y colocar demandas de la ciudadanía (por ejemplo, Espacio de Diálogo Social, Consejos Sociales). Sin embargo, tras estos años de la izquierda en el poder la percepción sobre el funcionamiento de estos espacios ha estado lejos de ser optimista.
Este es el “enjambre de contradicciones” que viene pautando la relación entre los gobiernos de izquierda y las ONGs. Nunca antes hubo tantos recursos para las ONGS, nunca antes el estado se apoyó tanto en ellas para llevar a cabo las políticas sociales, y nunca antes fue tan evidente la indecisión y falta de claridad del Estado respecto a dos visiones del problema: consolidar por la vía de los hechos un estado de cosas que en última instancia se consideraba deseable o asumir que esta situación no deseada era el costo que había que pagar para poder implementar rápidamente las políticas sociales.
Aunque haría falta explorar con mayor profundidad el punto, algunos actores reconocen que por momentos desde el FA se ha observado como una “amenaza desmovilizante” el accionar de las organizaciones sociales. Si efectivamente esta pugna de representación existe, es probable que el “enjambre de contradicciones” que acompaña la relación entre ONGs e izquierda no haga más que aumentar y complejizarse de aquí en adelante.
El panorama no es simple.
Es evidente que las ONGs todavía tienen un largo camino por recorrer para fortalecerse y constituirse en un actor de peso frente a los gobiernos –sean éstos de izquierda o de derecha-. La debilidad de las redes sigue siendo el punto más vulnerable de un tejido asociativo que no logra construirse como espacio autónomo. Y aunque muchas ONGs reconocen haber aprendido a asumir una posición más autónoma respecto a la izquierda, lo ocurrido en estos años es una muestra de la profunda debilidad del sector, que requiere apuestas de fortalecimiento de largo plazo.
También son evidentes las contradicciones al interior del FA respecto a sus vínculos con el tercer sector y al papel que éste debería desempeñar, tanto en la ejecución de servicios sociales, como en sus funciones “políticas” de control social y dinamizador de la participación ciudadana. El análisis de lo ocurrido en estos años de gobierno de izquierda no hace más que confirmar la urgencia de promover un debate que reflexione sobre esta cuestión en relación al modelo de sociedad y de democracia que el FA busca promover. Si esta tarea no se aborda, las relaciones con el tercer sector seguirán siendo oscilantes, debilitando la capacidad política de las ONGs, y dejando muy poco margen para el éxito de las apuestas por la participación ciudadana.
(*) “Te amo, te odio, dame más” es un fragmento de la canción “Peperina” de Serú Girán.
(**) Rossel, C. (2011) Te amo, te odio, dame más” ONGs, participación y representación en el primer gobierno de izquierda en Uruguay. Informe del Concurso de Investigación “Estado y formas de participación y representación en América Latina y el Caribe" CLACSO (mimeo).
(***) La foto es de Felipe Monestier
Ceci: ¿Tenes datos sobre la evolución del numero de ONGs durante los últimos años? ¿Existen datos comparativos sobre eso? Porque en definitiva seria bien interesante como las ONGs interactuaron con gobiernos de distinto signo ideológico en la región. Es de esperar que las ONGs con fines sociales florecieran en los países que fueron desmantelando sus políticas de bienestar. Pero la bastante reciente creación de ministerios de desarrollo social y demás debe haber tenido algún impacto contrario. ¡En fin, muy buen aporte!
ResponderEliminarA mi me parece una buena noticia que las ONGS vayan perdiendo terreno frente al estado haciendo lo que debe hacer. Despues de todo las ONGS no dejan de ser agencias de caridad con intereses no muy claros y sin ninguna posibilidad de accountability por parte de la ciudadania...si el MIDES la embarra, se pueden hacer caer sus mandatarios pero con la ONGS tenemos cero control sobre las importantes tareas que se pusieron a hacer una vez que el Estado dio marcha atras gracias al Cuqui y su muchachada.
ResponderEliminarMuy interesantes esas complejas relaciones, principalmente la pérdida de capacidad crítica y de representación de las ongs. Me pregunto Ceci...qué cambios ha habido en el modo de hacer politicas sociales tercerizadas si comparamos los años neoliberales con los años de la izquierda? Y, en otro orden de cosas, en qué medida el estado se ha apropiado de metodologías innovadoras delas ongs en estos años?
ResponderEliminarHola! gracias a los tres por los comentarios! Van debajo algunas impresiones:
ResponderEliminarCristian: Datos: Donde la trayectoria es más notoria es INAU. Entre 1996 y 2004 la cobertura de INAU se duplicó, prácticamente el 80% de esa cobertura recayó sobre servicios gestionados por organizaciones sociales (CAIF, Clubes de niños, etc). Los estudios sobre la relación entre ONGs y estado antes de la llegada de la izquierda al gobierno mostraban ya un vinculo muy complicado, poco intercambio técnico, muy escaso control, y gran dependencia económica del tercer sector respecto al estado. Lo interesante es ver que lo que pasó desde 2005 en adelante no es muy diferente (el crecimiento de ONGs –o mejor dicho, de recursos ejecutados por ONGs-no solo no mermó, como era también mi hipótesis, sino que aumentó). Más aún, la situación de alguna forma se “agravó” por contradicciones históricas entre Ongs y FA, por el “embrollo” participativo que yo creo que la izquierda no resuelve adecuadamente aun, y por la imperiosa necesidad de que un ministerio nuevo, sin estructura, sin funcionarios propios los primeros años, etc. ejecute rápidamente las políticas que se estaban planteando.
Cecilia
Anónimo: Mi visión es que –mas allá de los discursos- las ONGs no han ido perdiendo terreno, mas bien lo contrario. Yo en principio no creo que necesariamente sea malo que las Ongs ejecuten servicios, sí creo que es muy negativo que esto se haga como se ha hecho durante muchos años en Uruguay, con muy bajos controles sustantivos y metodológicos (si de plata, en cambio). Esto, en parte, es responsabilidad de las ONGs pero en gran medida tambien de un estado que no ha tenido capacidad técnica (salvo algunas pocas excepciones) para orientar, marcar la cancha, etc. En definitiva, lo que la evidencia si muestra es que esta situación que ha ido creciendo en el país desde hace dos décadas ha sido predominantemente mucho más una “caja negra” que una forma de transparentar, más una manera de bypassear la burocracia estatal que una orientación basada en la necesidad de adoptar innovación presente en la sociedad civil. Esto ya me preocupaba en los gobiernos de partidos tradicionales y, al menos en mi, esa preocupación persiste tambien hoy.
ResponderEliminarMás allá de esto, tampoco creo que se pueda afirmar que hoy haya 0 control, hay ONGs que la han embarrado, y el MIDES les ha cesado su contrato. Hay controles, lo que no estoy segura de que haya es un rumbo y una coordinación sustantiva –de política social, que en definitiva es lo que son- entre los cientos de servicios ejecutados por los cientos de organizaciones sociales. Hay, creo, todavía mucha confusión al respecto de quien es quien y que lugar debe ocupar cada uno en este matrimonio por momentos tan maltrecho.
Cecilia
Majo: En estos años de ir mirando el tema la verdad es que no veo muchos cambios. Sí es posible que lo que ocurrió en estos primeros años de gobierno de izquierda sean “dolores de crecimiento” en una relación que todavía está madurando entre ONGs y Estado. De todas formas, mi impresión es que discursivamente ha habido muchas idas y vueltas, pero los números de las cuentas de las ONGs no muestran retracción, sino lo contrario. La relación en algunos planos mejoró., y en otros empeoró. En fin, habrá que esperar para ver como sigue la historia. En cuanto a la innovación, son muy escasas las experiencias en que se pueda afirmar que hubo una apropiación de metodologías innovadoras, pero (como se dice en Asturias), “haberlas haylas”. Éstas han ocurrido en gobiernos de derecha (por ej, algunos servicios de INAU, situación de calle) y también en gobiernos de izquierda (por ej, maestros comunitarios).
ResponderEliminarCecilia Rossel
Hola Cecilia!!
ResponderEliminarMuy buen artículo! Gracias por compartirlo!
Comparto tu preocupación por el tema y más allá de otros comentarios me gustaría centrarme en una idea: entiendo que hoy día el mayor problema no lo tienen las ONGs en sí sino la izquierda uruguaya y la sociedad civil (en general9 de poder pensar un modelo de democracia diferente al legitimado hasta el momento.
Actualmente me encuentro en Brasil y es muy interesante cómo aquí se tiene una visión no muy positiva de las ONGs y los debates políticos se centran en el rol de los movimientos sociales. Aún en Uruguay tenemos poco desarrollo al respecto ya que sería una discusión interesante el reflexionar sobre quién/es pueden/deben tener voz en una democracia participativa.
Abrazo
Ceci, muy bueno el artículo. Me pregunto hasta que punto la ejecución de ciertas políticas a través de ONGs no se ha vuelto funcional como forma de "saltear" ciertos escollos administrativos que implica la ejecución directa. Me refiero, por ejemplo, a que los fondos asignados presupuestalmente y no ejecutados en el año calendario, vuelven a Rentas Generales, mientras que, supongo que si esos fondos se utilizan para el pago de servicios a ONGs es más fácil ejecutarlos y no "perderlos" aunque la ONG no logre ejecutarlos en el año calendario. Además de un conjunto de otras restricciones que impone la ejecución directa... Relacionado a esto, hay un tema no menor que te he visto señalar en alguna presentación sobre el tema y que tiene que ver con el accountability... ¿a quien rinden cuentas las ONGs?
ResponderEliminarAbrazo!