Será solo un rumor...


Cuando llegué a la edad de ir a la Escuela, mis padres decidieron enviarme a una escuela pública, como es tradición (o era) en Uruguay, y además porque sus bolsillos no podían pagar una privada.

Mi madre trabajaba como empleada de una pequeña boutique de ropa de mujer en el centro de Maldonado, donde sabía muchas de las cosas que se decían sobre las escuelas públicas. Mis padres decidieron que iría a la Escuela 2 "José Pedro Varela", pero para hacerlo debíamos mentir sobre nuestro domicilio (en Uruguay a uno le asignan su escuela segun donde vive). Así se hizo y por años mentí sobre donde vivía hasta que en 6to año (el final), la Directora de la Escuela planteó el problema de chicos que venían de "otros lados que no les correspondía" en mi clase, y yo (en un ataque de sinceridad) dije la verdad. La directora me acusó de ser "el ejemplo del problema de la Escuela", pero finalmente completé mis estudios, pues ya era demasiado tarde para echarme. El hecho fue medio traumático para mí, pero la elección de la Escuela fue correcta. La elección se dió en parte gracias a esas conversaciones que mi madre tenía con sus clientes, así como posiblemente en que la escuela estaba en el centro de Maldonado. Eso habilitaba un ambiente determinado, e incentivos para estudiar y hacer cosas, que de otra forma yo no hubiera hecho, y fueron claves para mi vida actual.


¿Que elementos tienen hoy padres y madres, para elegir donde enviar a sus hijos? ¿ Que pueden hacer, en caso que piensen que su escuela está haciendo las cosas de forma inapropiada? En un artículo que saldrá en la próxima Revista Uruguaya de Ciencia Política, quien escribe y Pablo Landoni analizamos el problema del acceso a la información pública y la rendición de cuentas (accountability) en el sistema educativo uruguayo, básicamente en virtud de las reformas promovidas tanto en materia de acceso a la información pública y la nueva ley general de educación. De ese artículo me interesan resaltar dos asuntos: él diseño institucional en materia de evaluación de políticas educativas ( o sea quien dice cómo se evalúa)creado por la ley y por otra parte la información que se encuentra accesible o no para que el público pueda participar en la educación.

La ley de Educación crea un Instituto Nacional de Evaluación Educativa para educación primaria y media el cual en principio está integrado por representantes de la ANEP, UDELAR y uno de la educación privada. El proceso de designación queda básicamente en manos del Poder Ejecutivo. Sobre este punto, algo llamativo (expresado en el artículo) es la ausencia de participación de representantes de los "evaluados". Es decir en ningún momento padres o alumnos parecen tener voz en este Instituto, lo cual lesiona seriamente cualquier intento de ejercer voz en un proceso delicado, como es la evaluación y ejercer lo que se ha dado en llamar rendición de cuentas social (o social accountability).


Además el proceso de designación no está marcado por ningun contralor que asegure cierto consenso en el nombramiento de personas a cargo y control democrático sobre este Instituto. No tener en cuenta este principio genera problemas serios para que la nueva institución por un lado genere consensos en temas espinosos, y por otro lado incluya a quienes serán objeto de evaluación. Luego de escrito el artículo observé que, ni lentos ni perezoso, algún partido político también querían representación en el nuevo instituto, pero la voz de los usuarios, parece no estar en el mapa de problemas, ni como se designan los miembros del futuro instituto tampoco.

El segundo punto tiene que ver con el artículo 116 de la ley de educación que establece en su parte final "La política de difusión de esta información resguardará la identidad de los educandos, docentes e instituciones educativas, a fin de evitar cualquier forma de estigmatización y discriminación".


Aparentemente el diseño de la ley busca prevenir que se diga que determinadas escuelas o liceos rinden peor que otras, y que consecuentemente se estigmatize a estas últimas. Si bien el fin último de no estigmatizar parece loable, no parece ser la mejor forma limitando el flujo de información sobre las entidades educativas (barriendo bajo la alfombra) sino enfrentando que existen problemas, y sobre todo dando información relevante para que quienes son los interesados (estudiantes y padres) puedan ayudar a cambiar la situación mediante su participación. Cuanto más información hay, es más fácil para los actores tomar decisiones. Si bien el artículo es básicamente teórico, encontramos evidencia inicial de dos cosas: a) que los medios informales y la prensa siguen siendo determinantes para obtener información sobre los centros educativos, lo que genera que no todos tengan la misma información b) que las instituciones educativas no cumplen con la entrega de información detallada como deberían conforme a sus obligaciones de transparencia activa. Consecuentemente, quienes trabajan en esta área ( y los "sujetos evaluados") andan a tientas.



En tiempos donde se discute la educación, tal vez sea buena cosa pensar la paradoja de permitir que un grupo de personas que nadie eligió, ni nadie puede controlar, administrar datos que pueden ser claves para que quienes asistan a las escuelas públicas puedan participar y mejorarlas con información en la mano. En lo personal no querría ver la creación de rankings como estos , pero posiblemente ayudaría la creación de sitios web como este donde la gente puede compartir su experiencia en las escuelas. Para eso se precisa información. Cubrir información sobre centros educativos no va a eliminar la estigmatización y la discriminación, ni siquiera el problema se va a atenuar. Discutir cómo se evalua, que criterios se usan y que contexto es otro problema, distinto, al de proveer información básica

Resta ver como se implementa finalmente el instituto pero el panorama no es promisorio. Deberíamos poder contar con más información sobre nuestro sistema educativo, para evitar que la elección y el control que los principales interesados tengan del mismo, sea en el fondo un secreto a voces, un rumor, de esos que se encuentran en boutiques, y donde solo algunos, bien informados, pueden escucharlos.




*La foto fue tomada de Flickr, de una escuela inglesa de principios de Siglo

Más crecimiento, ¿más satisfechos?

Esta semana, el Fondo Monetario Internacional  dio a conocer el pronóstico de crecimiento económico  para Uruguay durante el 2011. La cifra es 6%, bastante coincidente con la previsión del gobierno, y sin lugar a dudas un dato positivo. Uruguay no está sólo en el buen momento de su economía. Existe consenso en que América Latina está pasando por una etapa de crecimiento económico. Para el 2011, CEPAL proyecta una tasa de crecimiento del PIB regional del 4,7%, el cual implica un incremento del 3,6% en el PIB por habitante. El crecimiento es dispar en la región: los países de América del Sur, en particular los exportadores de productos básicos, son los que más crecen (5,1%), seguidos de la región centroamericana (4,3%), y muy por debajo las economías del Caribe (1,9%) (CEPAL 2011). A pesar de estas diferencias entre países, la situación de la región es francamente más positiva que hace dos años.

Saber que la región, y nuestro país en particular, crecerán  económicamente es un dato que nos alegra porque en general creemos, como lo hace la teoría económica clásica, que a mayor crecimiento económico, las personas vivirán mejor. El argumento en el que se basa la teoría económica convencional es simple: el ingreso  que reciben las personas condiciona y limita las posibilidades de consumo y la satisfacción de diferentes necesidades. Por lo tanto, cuanto mayor sea el ingreso, mayor será la posibilidad de consumir, satisfacer las necesidades y por lo tanto, la satisfacción con la vida será mayor.  La mayoría de la evidencia, al menos a nivel individual, muestra que esta relación es correcta[i] . Sin embargo, la discusión no está saldada en torno a si vivir en un país rico conduce a mayores niveles de satisfacción con la vida,  lo que suele llamarse la “paradoja de Easterlin”[ii] , y tampoco sobre si el crecimiento económico produce mayores niveles de felicidad, denominado la “paradoja del crecimiento infeliz”[iii]. Si esta paradoja es correcta, el crecimiento reciente de América Latina no debería producir mayores niveles de satisfacción entre sus habitantes, sino por el contrario, insatisfacción. Los ciudadanos que viven en países que están creciendo con mayor velocidad, principalmente los de América del Sur, deberían disminuir sus niveles de satisfacción a lo largo del tiempo, mientras que quienes viven en países que crecen a un ritmo más lento, se encontrarían en una mejor situación.

¿Están los uruguayos más satisfechos con su vida ahora que hace dos años? Los datos de la encuesta del Barómetro de las Américas 2010 indican que sí. En la encuesta se preguntó por el nivel actual de satisfacción con la vida y también qué tan satisfecha se sentía la persona dos años antes[iv]. El gráfico muestra los valores que se obtienen de restar la satisfacción promedio de cada país en el 2008 a la satisfacción del 2010.  Uruguay es el país de la región donde la satisfacción con la vida más aumentó entre estos dos años, en segundo lugar se encuentra Brasil y en tercer lugar Paraguay. La “paradoja del crecimiento infeliz” parece no cumplirse para estos países, ya que los tres se encuentran entre los que presentan tasas más altas de crecimiento en la región.


A pesar de que somos el país que más aumentó su nivel de satisfacción, no estamos entre las poblaciones de América Latina más satisfechas. El ranking lo encabezan Brasil, seguido de Costa Rica, Venezuela y Panamá. Uruguay se encuentre en el puesto número 8[v].

El valor de estas investigaciones radica en que nos muestran que la asociación entre crecimiento económico y riqueza por un lado, y satisfacción de los ciudadanos con su vida, no es tan lineal. Muchos de los factores que más inciden en la satisfacción son de índole económico: la evaluación de la situación económica personal, el nivel de riqueza del hogar, y el desarrollo económico del país donde se vive, pero otros no. La satisfacción con la vida es sensible a qué tan seguras se sientan las personas en la comunidad donde viven, a qué tan extendida piensan que está la corrupción, a qué tanta confianza le tienen a sus vecinos, y  hasta a cómo evalúan el desempeño del presidente[vi]. Todas estas variables, que suelen estar ausentes en los tradicionales diagnósticos sobre la situación de América Latina, impactan en el estado de ánimo de los ciudadanos, y como tales deberían incorporarse a cualquier discusión sobre el futuro de la región y nuestro país en concreto. En otras palabras, el crecimiento sólo no alcanza. El dato del 6% es una buena noticia, pero es una condición necesaria, no suficiente, para mejorar la vida de la gente.

Rosario Queirolo


[i] Ver: Bruno, Fredy S. y Alois Strutzer. 2002. Happiness and Economics. Princeton, NJ, Princeton University Press; Di Tella, Rafael y Robert MacCulloch. 2008. “Gross National Happiness as an Answer to the Easterlin Paradox?” Journal of Development Economics (86): 22-42; Graham, Carol. 2009. Happiness Around the World: The Paradox of Happy Peasants and Miserable Millionaires. Oxford, New York, Oxford University Press;  Inglehart, Ronald y Hans-Dieter Klingemann. 2000. Genes, Culture, Democracy, and Happiness. Culture and Subjective Well-Being. Edición. Ed. Diener y Eunkook M. Suh, Cambridge, Mass MIT Press; y Stevenson, Betsey  y Justin Wolfers. 2008. “Economic Growth and Subjective Well-Being: Reassessing the Easterlin Paradox.” Brookings Papers on Economic Activity (Spring): 1-87.
, Inglehart y Klingemann 2000, , Stevenson y Wolfers 2008,; Di Tella y MacCulloch 2008
[ii] Easterlin encontró que la relación clásica sólo se cumple a nivel individual, ya que el bienestar subjetivo varía directamente con el ingreso de cada uno pero inversamente con el ingreso de los demás y, por lo tanto, vivir en un país de ingresos altos, no necesariamente repercute positivamente en el nivel de satisfacción con la vida. Ver: Easterlin, Richard. 1995. “Will Raising the Incomes of All Increase the Happiness of All?” Journal of Economic Behavior and Organization 27: 35-47.
[iii] La “paradoja del crecimiento infeliz” plantea que aquellos países que crecen más rápido presentan niveles más bajos de satisfacción con la vida porque cuando el crecimiento se da en forma rápida, las expectativas y aspiraciones de los individuos también aumentan, pero no siempre logran satisfacerse con la misma velocidad, y es esa frustración de aspiraciones la que genera insatisfacción con la vida. Ver: Lora, Eduardo. 2008. Calidad de Vida. Más allá de los Hechos. Banco Interamericano de Desarrollo y Fondo de Cultura Económica.
[iv] Las preguntas que se realizaron fueron las siguientes: “En esta tarjeta hay una escalera con gradas numeradas del cero al diez. El cero es la grada más baja y representa la peor vida posible para usted. El diez es la grada más alta y representa la mejor vida posible para usted. ¿En qué grada de la escalera se siente usted en estos momentos?” y “¿En qué grada diría usted que se encontraba hace dos años, es decir, en el 2008?”. www.lapopsurveys.org
[v] Corrales, Margarita. 2011. “La economía de la felicidad en las Américas” Perspectivas desde el Barómetro de las Américas: 2011. Número 58. Nashville: Vanderbilt University
[vi] Corrales, Margarita. 2011; y Mitchell A. y Dinorah Azpuru. 2001. Las dimensiones y el impacto político de la delincuencia en la población guatemalteca. Población del istmo 2000: Familia, migración, violencia y medio ambiente, editado por Luis Rosero, 277-306. San José: CPP-Universidad de Costa Rica. 

La caricatura es tomada de: http://cristiancaricaturas.blogspot.com/2011_08_22_archive.html

Contar para cambiar




Durante todo este mes de setiembre de 2011 se está realizando en todo el territorio uruguayo el nuevo censo nacional de población, después de 15 años[i]. Como socióloga y como ciudadana me llena de alegría y curiosidad este evento. Parte de esta alegría viene de la confianza que tengo en el Instituto Nacional de Estadística, confianza de la que no gozan otros institutos similares en la región[ii]. Parte de la curiosidad viene de la incorporación de preguntas que no habían estado presentes en otros censos, como la referente a ascendencia étnico-racial, cuya inclusión me parece de suma relevancia para empezar a entender mejor cómo jerarquizamos las diferencias en nuestro país[iii]. A esto último quiero dedicar mi nota de hoy.


Este entusiasmo se vio empañado hace unas semanas cuando, en una tertulia de la radio el Espectador, los participantes hicieron unas críticas sorprendentemente ligeras al censo y en particular a la pregunta de ascendencia étnico-racial. Allí, el ingeniero y analista Juan Grompone, quien propuso el tema, criticó lo que consideraba “imprecisiones” del cuestionario censal. En modo alguno creo que los ciudadanos estemos vedados de analizar el cuestionario propuesto por el INE. Creo sin embargo que nuestros argumentos deben ser más informados cuando lo hacemos. En particular, y luego de poner como ejemplo el censo norteamericano (“Si hay un país que sabe de censos es Estados Unidos”), Grompone criticó la pregunta de autoidentificación étnico-racial con el argumento de que “el concepto de raza es un concepto del siglo XIX. Nadie en el siglo XX acepta el concepto de raza”. Citando al genetista Cavalli-Sforza y sus investigaciones respecto a la inexistencia de diferencias genéticas entre razas, Grompone ridiculizó la pregunta del censo uruguayo.


No sé si lo que más me sorprende de Grompone es su ingenua fe en la ciencia, su desconocimiento de las prácticas sociales de apropiación del conocimiento científico o la ignorancia respecto a cómo funcionan las categorías raciales. Ojalá un descubrimiento científico cambiara el racismo. Pero desafortunadamente así no funciona el mundo. El propio censo de Estados Unidos, que Grompone cita como ejemplo, incluye preguntas de auto identificación racial y étnica[iv]. De hecho, a pesar de que ese país no ha logrado eliminar las múltiples y persistentes desigualdades con base en fenotipos, lengua y procedencia, el conocerlas ha alimentado políticas de acción afirmativa y luchas políticas que han mejorado la situación de grupos desfavorecidos. Muchos países de la región han incluido o vuelto a incluir preguntas en este sentido, a partir de la ola multicultural que en las últimas décadas sacudió las ideas de países con democracia racial, naciones de mestizaje armónico o naciones blancas que las repúblicas y las dictaduras intentaron imponer durante años[v]. Uruguay permaneció ajeno a esta ola. No hemos cambiado nuestra constitución para reconocer diversidad como sí lo han hecho otros países. No habíamos preguntado acerca de diferencias raciales. Preferimos esconderlas debajo de la alfombra de nuestro jacobinismo igualitario.


Y sin embargo, cuando nos animamos a preguntar, a partir de la presión de colectivos como Mundo Afro, los resultados nos dieron en las narices. Cuando en 1996-97 la encuesta continua de hogares del INE preguntó por autoidentificación racial, nos dimos cuenta de que las personas que se autoidentificaban como afrodescendientes tenían en promedio menor educación, peores empleos, más desempleo e ingresos increíblemente inferiores (¡65% menos!) que los que se consideraban de raza blanca. Resulta que el concepto “obsoleto” de raza tiene unas implicaciones prácticas muy reales[vi].


Es por ello que debemos seguir preguntando. Para poder cambiar. Para reducir brechas. Para que la constatación de diferencias no implique jerarquías. Para tener una sociedad más igualitaria. Para ver lo que está ahí. Si no preguntamos, no lo vemos, no existe, no cambiamos. Claro que esto tiene riesgos. El riesgo es esencializar las diferencias[vii]. Pero ese riesgo es, estoy convencida, muchísimo mayor en condiciones de inequidad en la calidad de vida.



[i] El último censo fue en 1996. En el 2004 se hizo un conteo de la población, pero no se hizo el censo completo. En 2006 se hizo una encuesta de hogares ampliada basada en el marco censal de 2004. La idea de hacerlo en un año 0 (2010) o cerca es poder comparar con censos de otros países que tienden a realizarse en años cero.
[ii] Ver viñeta que acompaña esta nota, que ironiza sobre el cálculo de la pobreza del instituto de estadística (DANE) colombiano, que después de una crisis de desconfianza viene recuperando su credibilidad. En Argentina el INDEC ha tenido muchos problemas de legitimidad por acusaciones de falta de independencia del gobierno que llevarían a trastocar datos por ejemplo referentes a inflación.
[iii] Hay dos preguntas que intentan llegar a la autoidentificación étnico racial. La primera es en realidad un conjunto de preguntas de respuesta sí o no que permite contestar que sí a varias opciones de ascendencia: ¿Cree tener ascendencia Afro o Negra/Asiática o Amarilla/Blanca/Indígena/Otra?. La segunda pregunta acerca de cuál se considera la principal.
[iv] En Estados Unidos estas preguntas han estado en el centro de la discusión académica y de los grupos de interés a lo largo del tiempo. Las actuales son, a mi entender, bastante problemáticas porque separan lo racial de lo étnico, separación que ha sido cuestionada dado que nos hemos dado cuenta que tanto raza como etnicidad son categorías construidas socialmente y que no hay nada más biológico en la raza que en la etnicidad. Además lo hacen de manera curiosa, mezclando nacionalidad con color de piel de una manera poco clara. Por un lado, en la pregunta de autoidentificación racial, las categorías son blanco, afroamericano o negro, nativo americano o nativo de Alaska, indio asiático, chino, filipino, japonés, etc. Y la pregunta de autoidentificación étnica es sólo para distinguir origen hispánico. Es decir, mientras que venir de Japón es una raza venir de México es una etnicidad, entre otras curiosidades. (Ver por ejemplo: Overview of Race and Hispanic Origin: 2010, 2010 Census Briefs http://www.census.gov/prod/cen2010/briefs/c2010br-02.pdf)
[v] El censo brasilero incorporó muy tempranamente la pregunta sobre raza. A pesar de que los dos primeros censos lo preguntaron, por 50 años (entre 1890 y 1940), mientras se construía el mito de la democracia racial, no se incluyó. En el censo de 1970, en dictadura, se excluye nuevamente y la reinclusión fue posible con el advenimiento de la democracia y fue el producto de la lucha del movimiento negro y de intelectuales que cuestionaban el mito de la democracia racial. En 1991 se incorpora la categoría indígena por primera vez. (para conocer más de esta historia ver por ejemplo: Paixão, Marcelo. “La variable color o raza en los censos demográficos brasileños: historia y estimación reciente de las asimetrías.” Notas de Población, 89, CEPAL http://www.eclac.org/publicaciones/xml/0/38300/lcg2427-P_7.pdf o el excelente libro:
Telles, Edward E. 2004. Race in Another America: The Significance of Skin Color in Brazil. 2004. Princeton University Press). En Colombia, nación construida como mestiza o como una democracia racial, comienza a preguntarse sobre raza en 1993, luego de que la Constitución del 91 declarara el país como nación multicultural. El censo de 2005 vuelve a incluir una pregunta de autoidentificación que ha resultado más confiable que la anterior (para saber más sobre este caso, ver por ejemplo Urrea-Giraldo, Fernando. “La población afrodescendiente en Colombia.” Ponencia en seminario internacional Pueblos Indígenas y afrodescendientes de AL Y el Caribe, CEPAL, Santiago de Chile, 27 al 29 de abril de 2005. Ver también Alfonso, Tatiana et al. “El derecho a no ser discriminado” http://www.banrepcultural.org/sites/default/files/89980/El_derecho_a_no_ser_discriminado-Observatorio.pdf)
[vi] Ver informe del INE, “Encuesta Continua de Hogares. Módulo de Raza. Principales Resultados” (http://www.ine.gub.uy/biblioteca/raza/MODULO_RAZA.pdf). En realidad la forma de preguntar en esta encuesta y de agrupar categorías en este informe ha sido criticada por los especialistas. La pregunta incluida en 2006 en la encuesta ampliada de hogares tiene mayor aceptación entre los académicos. Los resultados comparativos entre categorías, principalmente entre afrodescendientes y blancos, sin embargo, se mantienen con esa nueva forma de preguntar. El panorama es bastante desesperanzador. Ver al respecto el excelente libro Población afrodescentiente y desigualdades étnico-raciales en Uruguay, de varios autores coordinado por Lucía Scuro y disponible en http://www.fondoespanapnud.org/wp-content/uploads/2010/07/PoblacionAfrodescendienteyDesigualdadesEtnicoRaciales.pdf#page=133. Ver también: Cabella y Porzecanski “The growth of ethnic minorities in Uruguay: Ethnic Renewal or Measurement Problems?” (http://www.ciqss.umontreal.ca/Docs/SSDE/pdf/Cabella.pdf). Y finalmente, para una visión más histórica de esta problemática el reciente libro de mi profesor George Reid Andrews Blackness in the White Nation.
[vii] De hecho, algunos de los spots publicitarios de grupos pro-reconocimiento de herencia indígena me han resultado terriblemente esencialistas donde se llama a la población a reportar su ascendencia charrúa, supuestamente cargada de valores de humildad, fraternidad, solidaridad, generosidad, libertad, etc.

El problema de ser cigarra es que el invierno siempre llega

Muchos procesos sociales importantes maduran en el largo plazo. Estos procesos suelen ser los más interesantes y, muchas veces, los más importantes para comprender un fenómeno social en cuestión. Esta nota reflexiona brevemente en esta clave sobre los problemas de cobertura en educación e inseguridad.
¿Por qué es importante pensar los problemas a los que el país se enfrenta en esta clave? Por dos motivos. Mirando hacia atrás, porque nos obliga a pensar en las cadenas causales que poco a poco forjaron el fenómeno actual. Mirando hacia adelante, porque nos sugiere pensar en el bosque detrás del árbol, el sistema detrás de la política o la ley concreta, el largo plazo detrás del corto plazo.
El cortoplacismo es parte de la dinámica política e inherente a ella (aunque no necesariamente la única estrategia que debiera operar); pero también es una tentación en la academia. Son repetidos los cuestionamientos a la tendencia natural del investigador a centrarse en el análisis de las causas más cercanas en el tiempo y visibles para explicar un fenómeno (ej. Carmines y Stimson 1989, Mahoney 2002, Pierson 2003).
Educación. La deserción en secundaria en Uruguay no es un problema cuyas causas puedan encontrarse en 2011. A principios de la década de 1990 el problema del abandono escolar estaba identificado. Causas: exceso del uso de la herramienta de la repetición (leer nota anterior: Educación, equidad y la búsqueda del desarrollo), galopante ausentismo docente en secundaria, falta de atención al estudiante por multiplicidad de referentes y excesiva rotación de los mismos, entre otras. La reforma de 1995 se ocupó del problema, pero las políticas implementadas (más allá del éxito que hubieran podido tener) fueron desechadas en las siguientes administraciones, las más de las veces sin la evaluación adecuada. Diferentes administraciones de todos los colores desatendieron el problema. ¿Por qué? Porque en el corto plazo no era relevante. ¿Por qué ahora sí? Por una combinación de factores asociados a un mercado laboral muy dinámico y la necesidad de mano de obra calificada. En definitiva, un conjunto de procesos de largo plazo se activan en una coyuntura determinada para agudizar el fenómeno.
Inseguridad. Este caso resulta particularmente interesante y tampoco sus causas las podemos encontrar en el 2011. Hace un par de semanas, en medio del aluvión de argumentos vacíos que se escucharon, alguien tuvo el buen tino de entrevistar a los ex Ministros del Interior. Las respuestas de los/a mismos/a, de todos los colores partidarios, fue de unánime cautela y reconocimiento sobre la complejidad del tema. Esta reacción por parte de quienes lidiaron con el problema dibuja un proceso también de largo plazo de pauperización social asociada a más de una década en que se combinaron un mercado de trabajo escuálido y una carencia atroz de políticas sociales de contención; entre las cuales está la falta crónica de inversión en la policía. Resultado: el lento proceso de socialización en pautas de supervivencia ajenas a los mecanismos socialmente reconocidos de trabajo y educación en un marco de anomia territorial. Similar patrón, similar resultado.
¿Qué se hace en ambos casos? Viene el parche. Si es con rédito político, mejor. El parche es necesario, cuando resulta adecuado, pero insuficiente. La lógica puramente inductiva del parche no es suficiente para lograr articular un modelo, para lo cual es necesario combinar esta estrategia con otra de tipo deductiva en que las políticas particulares estén orientadas a la construcción de ese modelo razonablemente identificado y convenido. El modelo que considere los procesos de largo plazo. Es necesario, imprescindible, actuar sobre esos procesos de largo plazo que lentamente deben ser abonados. Vivir del parche es más o menos como divisar un iceberg y, en lugar de esquivarlo, preocuparse por juntar las sillas en cubierta.

Dilemas de prisioneros: algunas observaciones sobre el proyecto de reglamentación del Instituto Nacional de Rehabilitación


El gobierno propone una reforma global del sistema penitenciario a través de la creación del Instituto Nacional de Rehabilitación (INR). El cambio de denominación resulta significativo en sí mismo: ahora las cárceles se conciben como una instancia de resocialización y preparación de los infractores para la reinserción social, y no meramente como el lugar donde se cumple la pena. En agosto de 2011, se elevó al Parlamento un proyecto de ley que regula su funcionamiento (1). Uno esperaría encontrar allí detalles sobre el modelo de rehabilitación previsto. Pero no es el caso: se trata de un propuesta de reforma de la gestión carcelaria. En esta nota discuto tres aspectos de la creación del INR. Primero, intento esclarecer una interrogante básica: ¿por qué el proyecto de reglamentación del INR pone tanto énfasis en la gestión y tan poco en la rehabilitación? Segundo, realizo una evaluación preliminar de las principales características de la nueva institucionalidad. Finalmente, menciono algunas posibilidades a tener en cuenta al momento de pensar en un esquema de rehabilitación de reclusos.

¿Por qué el proyecto de reglamentación del INR pone tanto énfasis en la gestión carcelaria?

En la última década, los debates en torno a la reforma del sistema penitenciario uruguayo han girado alrededor de los siguientes dilemas: ¿es necesario crear más cárceles?; ¿sería más eficiente privatizarlas?; ¿debería darse más uso a las medidas alternativas a la privación de libertad?; ¿es preciso endurecer las penas, para disuadir a los potenciales delincuentes?, entre otros.
Estas discusiones tienen como denominador común es la búsqueda de formas más eficaces y eficientes de gestionar la privación de libertad. Considerando que en los últimos doce años la cantidad de reclusos tuvo un incremento del más del 100%, pasando de 3.992 en 1998 a 8.492 en 2010 (2), es entendible que los debates se centraran en este tema. Varias medidas fueron implementadas para contrarrestar la creciente decadencia del sistema, siendo algunas más acertadas que otras. En 2002 se compraron módulos de acero “anti- vandálico” para el Penal de Libertad. Tres años después se hizo público que estaban hechos de chapa galvanizada, y su mobiliario estaba contruido con chapas de hierro. En 2003 se crea la figura del Comisionado Parlamentario del Sistema Penitenciario, con el objetivo de asesorar sobre el cumplimiento de la normativa constitucional e internacional en materia de Derechos Humanos. En 2005 se implementó la polémica ley de “Humanización y Modernización del Sistema Carcelario”, que entre sus múltiples medidas dispuso un régimen excepcional de excarcelaciones provisionales o anticipadas.
Pero ninguna de estas medidas pudo ocultar el inminente colapso del sistema penitenciario. Y fue en 2009, con el informe del relator de las Naciones Unidades para la Tortura, Manfred Nowak (3), que la caótica realidad de las cárceles uruguayas se hizo pública. Desde entonces, se vienen creando nuevas plazas y se comenzó a dar uso de predios y locales cedidos por otros ministerios, para mejorar la situación de hacinamiento carcelario.
Mediante la Ley de Presupuesto 2010 – 2014, el nuevo gobierno crea el INR. Luego se pone en funcionamiento la Comisión Interpartidaria de Seguridad Pública, autora del proyecto de reglamentación. Como se verá a continuación, la propuesta presenta cambios sustantivos respecto a la gestión penitenciaria. Pero no informa sobre el modelo de rehabilitación a seguir. De hecho, la principal preocupación es el combate al hacinamiento. Sin esta condición, no es posible implementar ningún modelo de rehabilitación (4). Por otra parte, en declaraciones de prensa, el Ministro Bonomi sostuvo que al descongestionar las cárceles, se puede hacer una clasificación más precisa de los reclusos, lo que permitirá implementar políticas de rehabilitación. También afirmó que no hay rehabilitación si en las cárceles no se establecen el estudio, el trabajo y el deporte (5). Pero, cabe preguntarse, ¿cómo ayudará la clasificación de reclusos a mejorar la rehabilitación? Y además, ¿la rehabilitación en las cárceles sólo consiste en más estudio, trabajo y deporte? A continuación realizamos algunas observaciones sobre el proyecto de reglamentación del INR, teniendo en cuenta estas interrogantes.

Algunos apuntes sobre el proyecto de reglamentación del INR

Anteriormente, el sistema penitenciario funcionaba de modo fragmentado: por un lado estaban las Cárceles Departamentales, y por otro, la Dirección Nacional de Cárceles, Penitenciarías y Centros de Recuperación, que no tenía jurisdicción sobre las primeras. El INR tendrá a su cargo todas las cárceles del país. Esto permite aplicar criterios de ejecución y evaluación de políticas penitenciarias uniformes a nivel nacional, algo impensable en el pasado.
Otro aspecto destacable es la reglamentación del Escalafón “S” o penitenciario, que tendrá carácter civil y recibirá capacitación específica. Este es un cambio de enorme trascendencia, ya que anteriormente, el personal penitenciario eran policías sin formación en gestión penitenciaria y/o rehabilitación de reclusos. Su principal rol consistía en mantener el orden dentro del establecimiento. Por otra parte, el hecho de que los guardias penitenciarios fueran policías generaba tensiones y antagonismos con los reclusos. Por estas razones, la nueva reglamentación del escalafón penitenciario resulta otro cambio positivo.
Un tercer punto importante es la implementación de una política de largo plazo para el combate del hacinamiento. Dado que la posibilidad de sobrepoblación carcelaria es inevitable, se proponen márgenes de tolerancia respecto a la capacidad locativa de las plazas (6).
Estos tres rasgos de la reforma constituyen avances importantes. Sin embargo, como se mencionara en el apartado anterior, el proyecto presenta otros aspectos que resultan discutibles: la clasificación de reclusos como forma de mejorar la rehabilitación y cómo será llevado adelante este proceso.
El artículo 12 del proyecto, que reglamenta la internación de reclusos establece que hombres y mujeres serán preferentemente alojados en establecimientos o módulos separados. También que las personas con identidad sexual diferente (gays, travestis y lesbianas) serán internados en secciones separadas. Además se separarán los penados de los procesados, los primarios y autores de delitos culposos de los reincidentes. Y finalmente, aquellos con discapacidades, trastornos psiquiátricos, enfermedades terminales o contagiosas y madres con hijos recibirán un tratamiento adecuado al caso.
Esta compartimentación suena bien en teoría, pero difícil de llevar a la práctica: es fácil prever que una persona puede reunir varias combinaciones de estas categorías, lo que generará serios dilemas a la hora de decidir dónde alojar a un recluso. ¿Dónde ubicar una reclusa que se declara lesbiana, pero que tiene un hijo y además es reincidente? ¿Qué hacer hombre con un gay, primario y penado? Por otra parte, si el recluso sabe que por el tipo de delito que cometió (por ejemplo, violación), le espera un tratamiento peor al que recibiría en caso de ser gay, ¿no resultaría conveniente declarar una identidad sexual diferente? Este es un aspecto que debería tenerse en cuenta al momento de discutir el proyecto.
Por último, en el artículo 33, se estipulan 9 tipos de programas de rehabilitación (7). La clasificación de programas no es demasiado clara, ya que varios de los programas que se mencionan no parecen excluyentes. Por otra parte, sigue siendo voluntad del recluso el participar o no de los mismos. Pero lo que sí es claro es claro es que un conjunto de programas no constituye un modelo de rehabilitación. Y este, que debería ser el punto más importante del proyecto de reglamentación del INR, brilla por su ausencia.

Pensar en modelos de rehabilitación: algunas propuestas para el debate

Considerando que se trata de un proyecto de ley que está abierto a la discusión, es un buen momento para evaluar algunas de las diferentes alternativas posibles respecto a los modelos de rehabilitación a implementar. Pensando en la rehabilitación intra – carcelaria, una posibilidad es continuar con la línea de trabajo del Centro Nacional de Rehabilitación, que mezcla la intervención cognitivo – conductual con programas educativos y labores. Otra opción son los programas de tratamiento multidisciplinario, implementados en América del Norte y Europa, que conciben al recluso como una persona expuesta a múltiples factores de riesgo. Este modelo supone la colaboración interinstitucional para la implementación de diferentes programas médicos, sociales, educativos, y de vivienda.
En lo que tiene que ver con la vida del recluso después de la prisión, debería tenerse en cuenta la implementación de programas intensivos de supervisión para las personas con libertad condicional, como los implementados en Reino Unido, Estados Unidos, Canadá y Australia. Esto implicaría fortalecer sustantivamente al Patronato de Encarcelados y Liberados, de modo que pueda brindar una supervisión intensiva y un soporte integral a los liberados, incluyendo un importante sistema de monitoreo que incluye exámenes de orina y sangre, seguimiento electrónico y supervisión de las órdenes de restricción residencial y el contacto continuo con un supervisor designado.
Ninguna de estas medidas son excluyentes, y todas son potencialmente aplicables a la realidad actual del país. Y estamos en el momento justo para realizar propuestas e introducir modificaciones. Porque tal como está redactado el proyecto, el INR parece nada más que una máquina más eficiente de administrar castigos. Esperemos que luego de su discusión pública, contemos con una propuesta acorde con la denominación del nuevo sistema penitenciario.

Referencias

(1) http://www.minterior.gub.uy/images/stories/proyecto_inr.pdf
(2)Fuente: División Estadísticas y Análisis Estratégicos – Observatorio Nacional sobre Violencia y Criminalidad, Ministerio del Interior.
(3)http://daccess-dds-ny.un.org/doc/UNDOC/GEN/G09/176/58/PDF/G0917658.pdf?OpenElement
(4)http://www.minterior.gub.uy/index.php/es/categoryblog/826-comunicado-referente-al-proyecto-de-ley-de-creacion-del-instituto-nacional-de-rehabilitacion
(5)http://www.minterior.gub.uy/index.php/es/categoryblog/491-patronato-nacional-de-encarcelados-y-liberados-asumen-autoridades
(6)El artículo 19 del mencionado proyecto establece que en caso de que la cantidad de reclusos se encuentre entre un 10% y 20% por encima de la capacidad locativa, se considera hacinamiento aceptable, entre el 30% y el 50% se considera alto, y por encima del 50% crítico. Llegado a este punto, se le deberá informar a los jueces competentes, quienes deberán examinar las causas de los reclusos que se encuentren a su disposición para verificar si existen casos que puedan ser excarcelados.
(7)Los programas propuestos son: 1) educación, formación y capacitación; 2) desarrollo de habilidades personales y sociales; 3) educación física y deportes; 4) cultura (teatro, manualidades, etc.); 5) laborales y productivos; 6) terapéuticos; 7) recreativos; 8) socio – comunitarios (familia y comunidad) y 9) pre – egreso.

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Tomado de Razones y Personas. Esta obra está bajo una Licencia Creative Commons Atribución 3.0 No portada . ‘Sesgo? No, para nada. Solo u...