El hogar donde nos tocó nacer es un accidente, accidente que juega un papel fundamental en la trayectoria de nuestras vidas. A partir del reconocimiento de este hecho, existen un sinfín de argumentos de sentido común a favor de que el Estado, a través de las políticas públicas, debe jugar un papel fundamental en compensar las desigualdades en las circunstancias iniciales. Lo que no está claro es cómo y en qué momento del ciclo de vida de las personas el Estado debería comenzar a intervenir. En tiempos en que la “problemática juvenil” se ha instalado en la opinión pública, resulta oportuno empezar a discutir cuestiones que tienen que ver más con el fondo del asunto. En esta nota propongo reflexionar sobre las ventajas de invertir en edades tempranas a partir de argumentos económicos que tienen que ver con la eficiencia del uso de los recursos públicos en alcanzar objetivos de equidad.
Mejor temprano que tarde
James Heckman, un reconocido economista norteamericano por sus aportes a la microeconometría, se ha convertido en los últimos años en un referente y ferviente defensor de la conveniencia de que las políticas públicas se reorienten, fundamentalmente, al desarrollo de programas de intervención en edades tempranas, previas a la inserción escolar. Sus argumentos se apoyan en conocimientos ya acumulados en diversas áreas (psicología, neurociencia) que muestran que las habilidades no-cognitivas, como motivación, perseverancia, autocontrol, que se desarrollan fundamentalmente durante los primeros años de vida, juegan un papel importante en el éxito educativo y en la vida de los individuos. Como el proceso de formación de un individuo es dinámico y se ve afectado por el conjunto de circunstancias que lo afectan desde el momento mismo de su gestación, así como las ventajas se acumulan, también se acumulan las desventajas, lo que hace que un comienzo adverso haga mucho más costoso y difícil el éxito posterior, generando un circulo vicioso.
La importancia de las habilidades no cognitivas estuvo mucho tiempo ausente en la literatura estándar sobre capital humano, pese a que esta carencia venía siendo advertida desde hace mucho tiempo por economistas de la corriente crítica (1). En ese marco, las políticas públicas han estado tradicionalmente orientadas al desarrollo de conocimientos cognitivos y han descansado en la familia como formadora de habilidades no-cognitivas. Pero si la “institución familia” falla, los programas de intervención tardía difícilmente logran compensar los efectos de una infancia en ambientes adversos y en todo caso, remediar las desventajas en edades más avanzadas es muchísimo más costoso y tiene mayor porcentaje de fracaso. Por eso, argumenta Heckman, las políticas públicas deben establecer mejor las prioridades: invertir en estas habilidades básicas preescolares es más efectivo que otras medidas más convencionales como reducir el número de niños por aula, por ejemplo.
Existe hoy suficiente evidencia de que las políticas públicas, a través de intervenciones tempranas y en trabajo conjunto con las familias, pueden al menos compensar la falta de estímulos en edades tempranas facilitando el éxito en etapas posteriores. En efecto, Heckman apoya sus argumentos en estudios de largo plazo que evalúan resultados de programas orientados a suplir carencias en los primeros años de vida implementados fundamentalmente en Estados Unidos y que muestran resultados más prometedores en términos de reducción del abandono temprano del sistema educativo, de la probabilidad de embarazo precoz y de participación en actividades delictivas en comparación con otros programas implementados en edades más avanzadas (2).
La evidencia demuestra, argumenta Heckman, que las políticas orientadas a la infancia son altamente rentables para la sociedad en su conjunto y no presentan la clásica disyuntiva entre equidad y eficiencia que tanto preocupa “a los políticos de Washington”. Esto no quiere decir que las políticas públicas no deban jugar ningún papel en otras etapas de la vida del individuo, sino que las intervenciones más tempranas reducen los costos sociales y económicos de intervenciones futuras.
El Uruguay de hoy bajo la lupa de los argumentos de Heckman
La necesidad y conveniencia de invertir en la primera infancia es de amplio consenso en Uruguay y de hecho viene siendo reseñado, machacado, estudiado y advertido por reconocidos cientistas sociales desde hace ya muchos años. Sin embargo, en muchos aspectos pareciera que en esta carrera nos pasó la tortuga. Por ejemplo, a más de 15 años del impulso inicial de la reforma de Rama de ampliar la cobertura de educación preescolar a niños de 4 años, aún siguen necesitándose recursos presupuestales para alcanzar la meta de 100% de cobertura en este tramo etario, según consta en el capítulo dedicado a la educación de la exposición de motivos de la última rendición de cuentas (3). En niños de 3 años, la asistencia a preescolar no superaba el 40% en los hogares del primer quintil de ingresos, según datos del observatorio educativo de ANEP para 2008. Si bien no existen datos de panel en Uruguay que permitan evaluar el impacto de largo plazo de una inserción más temprana en el sistema escolar, existe evidencia de que, por ejemplo, la ampliación de la cobertura a partir de los 4 años redujo en casi 30% la probabilidad de desertar del sistema educativo a los 15 años (4).
Uruguay tampoco ha estado ajeno a la necesidad de implementar programas de trabajo conjunto con las familias en los primeros años de vida. Los centros CAIF, por ejemplo, cuyo objetivo es justamente “promover el crecimiento, desarrollo integral y bienestar de los niños y niñas menores de 4 años en mayor vulnerabilidad social, y favorecer su vínculo con los adultos referentes, orientándolos hacia buenas prácticas de crianza para asegurar su inserción familiar y social”, fueron creados en 1988 (5). Sin embargo, su cobertura fue muy reducida durante muchos años y aún hoy no llegan a cubrir el 50% de los niños de 0, 1 y 2 años de los hogares pertenecientes al primer quintil de ingresos.
Afortunadamente, la atención a la infancia ocupa hoy un lugar más destacado en la agenda de las políticas sociales y en los últimos años se han realizado notorios avances no solo en términos de ampliar la cobertura en los centros CAIF sino también en términos de salud y alimentación y en aportar recursos a los hogares de menores ingresos a través del incremento de la asignación familiar. Todos estos avances, si bien todavía insuficientes, parecen muy prometedores.
Pero si nos detenemos a reflexionar sobre el Uruguay de hoy bajo la lupa de Heckman, nos encontramos frente a la necesidad de destinar una enorme cantidad de recursos para mitigar problemas en edades más tardías, que probablemente serían mucho menores si no hubiéramos postergado durante años la inversión en edades más tempranas. Peor aún, ello implica hoy un obstáculo en términos de asignación de recursos para avanzar más rápido en la carrera por alcanzar metas básicas de cobertura en primera infancia. ¿No deberíamos tomar mayor conciencia de la importancia de invertir en edades tempranas y en el futuro juntar firmas, manifestar, gritar y patalear ante cualquier intento de reducir la asignación de recursos públicos con este destino o de postergar el alcance de metas vinculadas a la primera infancia?. ¿No deberíamos ejercer un control social más responsable y efectivo sobre el destino de los recursos públicos y empezar a reaccionar como ciudadanos más temprano que tarde?
(1) Bowles, S. and H. Gintis (1976). Schooling in Capitalist America: Educational Reform and the Contradic- tions of Economic Life. New York: Basic Books.
(2) Un buen resumen del enfoque de Heckman y la evidencia puede encontrarse en: http://jenni.uchicago.edu/human-inequality/papers/Heckman_final_all_wp_2007-03-22c_jsb.pdf.
(3)http://www.mef.gub.uy/documentos/20110630_Exposicion_motivos_Rendicion_Cuentas_2010.pdf
(4) Giving Children a Better Start: Preschool Attendance and School-Age Profiles, (with S. Berlinski and S. Galiani), Journal of Public Economics, 92 (5), 2008.
(5) www.infamilia.gub.uy 
Coincido con la nota, pero mas allá de razones presupuestales hay problemas corporativos y de ventajas electorales. Los adultos mayores son intocables en Uruguay y reasignar recursos de allí es imposible. Pero también es muy difícil que los políticos vean en esto una política de largo plazo, porque invertir en la infancia es apostar por algo que va a dar frutos muy tarde. Y el cortoplacismo que tenemos hoy en día hace que los políticos se preocupen mas por juntar firmas para bajar la edad de imputabilidad, que para cortar los problemas de la delincuencia de raíz. Saludos, JP.
ResponderEliminarGracias por el comentario porque me da pie para plantear algunas cuestiones más que hacen al debate:
ResponderEliminar1) Sobre el tema de los adultos mayores, no estoy de acuerdo en que sea imposible reasignar recursos allí y en este sentido me hago eco de la nota que escribió Cecilia al respecto en este mismo blog (http://razonesypersonas.blogspot.com/2011/03/la-correccion-politica-y-el-arte-de.html)
2) Es cierto que las políticas destinadas a la infancia tienen efectos de largo plazo, pero acaso alguien se cree que la reducción de la edad de imputabilidad va a solucionar los problemas de inseguridad de hoy? Nos lleva 10 años construir 100 escuelas y alguien sensato puede llegar a creerse que vamos a construir un sistema carcelario para jóvenes en 2 años? ¿De dónde piensa sacar Bordaberry los recursos para ampliar el sistema carcelario? ¿Piensa quitarle a los jubilados? ¿O va a aumentar el IRPF? El tema de los recursos queda sistemáticamente fuera de discusión como si el Estado fuera un barril sin fondo!
3) Por suerte, se ha acumulado evidencia de que las políticas destinadas a la infancia también tienen efectos positivos de equidad en el corto plazo, redituables para los políticos tema que prometo abordar en un próxima nota.
Abrazo JP!
Pues si. Estoy de acuerdo con la nota y no se quien puede estar en desacuerdo. El asunto es que el mismo punto dos se aplica a tu propio argumento, Natalia. Como es que entonces vamos a direccionar recursos fuertemente hacia la infancia? Cual es tu propuesta? Porque alguien te podría decir que el gobierno ha mejorado asignaciones familiares, etc. Eso te parece suficiente? Supongo que no, pero que le falta?
ResponderEliminarEl gasto por alumno pre escolar en Uruguay (según datos de la oecd, 2003) era de 1.039 dólares. Si esos datos se mantuvieron más o menos constantes, con el congreso ideológico de estudiantes que organizo el gobierno, podríamos haber financiado la educación pre-escolar de casi 200 niños y niñas por un año. Es un tema de prioridades!
ResponderEliminarMario, es cierto que el punto 2 de mi comentario puede ser interpretado en los términos que señalas así que lo aclaro mejor. Lo que quise decir es que si nos llevó (y nos está llevando) tanto tiempo alcanzar metas básicas de cobertura en la primera infancia en parte por restricciones de recursos (ya sea porque no estamos dispuestos a reasignar recursos hacia allí, por lentitud de ejecución, por restricciones de recursos humanos, lo que sea), parece razonable pensar que el mismo tipo de restricciones vamos a enfrentar a la hora de buscar los recursos para implementar la baja en la edad de imputabilidad de manera rápida, salvo que se esté pensando en reasignar recursos ya existentes (sería bueno saber de dónde) o en aumentar impuestos. Entonces mi punto es, si implementar esto va a llevar años ¿por qué mejor no pensamos en políticas de largo plazo más efectivas y más constructivas para la sociedad en su conjunto?
ResponderEliminarComo bien señalas, nadie puede estar en desacuerdo en que es necesario reforzar los recursos en primera infancia, pero si vamos a los hechos hemos avanzado bastante lento durante muchos años y a eso apuntaba un poco mi nota, que no quiso más que ser constructiva en términos de las cosas que como ciudadanos deberíamos ser más activos en monitorear y reclamar a los políticos en lugar de preocuparnos cuando ya es tarde para remediar los problemas de raíz. En este sentido y en relación a tu segundo comentario, ese tipo de cosas son las que sería sano que nos detuviéramos más seriamente a pensar. El ejemplo concreto que pones no me gusta porque estás comparando recursos que fueron gastados por única vez con una política que necesita de recursos de manera permanente. Pero por ahí deberíamos pensar y empezar a discutir más seriamente si tiene sentido destinar tantos recursos en la educación terciaria, por ejemplo, cuando todavía no tenemos cubiertas metas básicas en edades tempranas. Es un tema de prioridades, claro! Pero todos somos responsables en determinar cuáles son las prioridades!
Gracias Mario!
al igual que los comentarios anteriores no me queda claro como deberíamos proceder, no? Porque de nuevo, hay que apostar mas a la infancia, totalmente de acuerdo, como cuando en cada programa político se dice “vamos a mejorar la educación”, etc….son acciones imprescindibles y que van en cada discursito político del grado que quieras, pero que despues a la hora de la verdad, todos se hacen los distraídos…..claro que hay que invertir mas en los botijas, pero para eso hay que salir con programas bien concretos cosa de que alguien los haga porque sino no pasara lo mismo que con la educación, salud, la seguridad, etc. Vos que pensas, hay que dar mas plata a los caif, a asignaciones familiares, etc? Como hacemos eso?
ResponderEliminarNatalia, comparto todo lo que decís. En especial el tema de que los recursos son escasos no solo para implementar políticas redistributivas focalizadas en la infancia, sino también para construir cárceles o llevar adelante cualquier otro tipo de política. Ese simple detalle se suele olvidar en el debate. El tema sigue siendo algo que se señalo en los comentarios anteriores. Los costos políticos de efectuar una u otra política pública son diferentes. Y eso es natural que pase dada la duración del ciclo electoral. Por ejemplo, en una entrada anterior decía que es curioso que sea el partido colorado quien lleve adelante esta iniciativa de bajar la edad de imputabilidad. Eso considerando que fue durante gobiernos colorados cuando nacieron, y tuvieron su educación (al menos primaria) aquellos “menores infractores” que hoy quieren regular. ¿Qué hubiera pasado si esos gobiernos colorados hubieran invertido más en esos niños y niñas que hoy general problemas de inseguridad? Es una pregunta imposible de responder. Sin embargo, la lógica política detrás de esa situación da muchas pistas de que aquellas medidas que no tengan un impacto electoral dentro del ciclo más cercano, van a ser desatendidas o puestas en un segundo o tercer orden de importancia.
ResponderEliminarPero obviamente que algo hay que hacer y pronto. A mí me gusta la idea de ingresos básicos universales (aunque condicionales) para la niñez. Estaría bueno discutir en algún momento lo que se está haciendo en Uruguay y en Argentina. Rubén Lo Vuolo ha insistido mucho en un ingreso básico para la niñez para Argentina, y la verdad es que no estoy muy al tanto de cómo él ve las recientes medidas implementadas en estos dos países. ¡Le podríamos pedir una notita para el blog sobre eso!
ResponderEliminar